《地方绿色金融发展指数与评估报告（2019）》：环境权益市场发展情况评价

碳排放权交易指在一定区域内，确定一定时限内的温室气体二氧化碳排放总量，以配额或排污许可证的形式分配给个体或组织，使其具有合法的碳排放权利，并允许这种权利像商品一样在市场参与者之间进行的交易。

我国碳排放交易试点正式开始于2011年，国务院下发《“十二五”节能减排综合性工作方案的通知》，提出开展碳排放交易试点，建立自愿减排机制。同年10月，国家发展改革委印发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，批准北京、上海、天津、重庆、湖北、广东和深圳等七省市成为首批碳排放交易试点城市，市场覆盖电力、钢铁、水泥等多个高碳排放行业近3000家重点排放单位。其中，深圳碳市场于2013年6月18日在全国率先启动线上交易，其余试点相继启动，目前7个试点已经全部启动上线交易。

2012年6月，国家发改委印发《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》的通知，对交易主体、原则、交易量、方法学的使用或建立、交易量管理等具体内容作了详细规定，使自愿减排交易市场获得了规范。

2014年12月，国家发改委公布《碳排放权交易管理暂行办法》，指导推动全国碳市场的建立和发展。

受2015年巴黎气候大会《巴黎协定》签订的影响，国家开始加快国内温室气体减排的工作进程。2016年1月，国家发改委发布《关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知》，详细部署全国碳排放权交易市场启动准备工作。12月，四川与福建也陆续启动碳排放交易试点工作。这两点试点工作的启动也有利于带动西南、西北、海峡两岸应对气候变化与碳市场合作的工作进程。

2017年12月，发改委印发《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》的通知，明确将发电行业作为突破口启动全国碳排放权交易市场。全国统一碳排放权交易市场正式宣布启动，我国通过市场机制利用经济手段控制和减少碳排放也进入了全新阶段。

2019年4月，生态环境部起草并发布《碳排放权交易管理暂行条例（征求意见稿）》。

目前，碳排放交易市场已经初具规模，得益于发电行业全国碳排放交易市场的启动，全国各碳市场2018履约年度交易总量为8942.67万吨，交易金额为18.32亿元，较2017履约年度同比增长42.20%和51.74%。除此之外，参与碳排放交易的地区也在稳步增加。各地相关碳交易落实方案和碳排放权管理实施细则等陆续出台，地方低碳产品的认证以及相关技术在各省、市的发展也取得有效进展，为推动运用市场机制实现绿色金融创建、产业能效提高、产业结构升级奠定了基础。据不完全统计，截至2019年6月，全国共有18个省份有碳排放交易信息的记录，除了7个试点省份外，福建、甘肃、贵州、吉林、江西、内蒙古、青海、山西、四川、湖南、黑龙江也陆续启动了碳排放交易工作。

图1 2017-2019评价周期全国各省市碳配额交易量（万吨）

数据来源：Wind，中央财经大学绿色金融国际研究院

根据各交易所信息，2017-2019评价周期，广东省碳配额交易量均显著高于其他省份。2019评价周期，广东省碳配额交易量达到5776.54万吨，同比增长将近一倍，位于广东省的广东碳排放交易市场和深圳碳排放交易市场均表现突出。

用能权，是企业每年可直接或间接消费的能源（如电力、原煤、天然气等）量的权利，用能量限额由当地政府综合考虑当地能源消费总额，根据不同行业、单位耗能情况分配，旨在源头总量控制和结构改善。

2015年9月，《生态文明体制改革总体方案》中明确提出，推行用能权和碳排放权交易制度。结合重点用能单位节能行动和新建项目能评审查，开展项目节能量交易，并逐步改为基于能源消费总量管理下的用能权交易。建立用能权交易系统、测量与核准体系。这是中央文件首次提及用能权交易的概念。同年10月，用能权交易被写入国家“十三五”规划发展纲要。

2016年9月，国家发改委发布《用能权有偿使用和交易制度试点方案》，提出在具有代表性的浙江省、福建省、河南省、四川省开展用能权有偿使用和交易试点，2017年试点开始，2020 年评估试点效果，视情况推广。各省从2017年年底开始陆续颁布相关的详细管理办法。

表1 用能权国家试点省份纲领性文件及试点范围

除此之外，其他地区对用能权交易亦有所尝试。2018年6月，宜昌市成为湖北省用能权试点城市。根据试点方案，凡年用能1万吨标煤以上的新建及改、扩建项目，对超额部分实施有偿申购、差别收费。

但是，用能权交易是一种新的交易形式，在设计上存在着概念说明、限额设定、流程设定、界限设定不明等问题，使得在试点省份真正实行用能权交易的区域很少，交易的数量、形式、规范程度、持续性等都不容乐观。同时，由于用能权交易起步晚，推行试点工作只有两年，市场上还未出现基于用能权的融资工具。

排污权是指排放者在环境保护监督管理部门分配的额度内，并在确保该权利的行使不损害其他公众环境权益的前提下，依法享有的向环境排放污染物的权利。在我国，一般是将排污权以一定的价格出让给需要排放污染物的排污主体，污染者既可以从政府手中购买权利，也可以相互转让或出售。

近年来，我国出台了促进排污权交易发展的系列政策。2014年，国务院办公厅发布《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》，排污权交易制度成为我国一项重要的环境经济政策。2015年，财政部、国家发改委、原环境保护部联合发布《排污权出让收入管理暂行办法》，明确排污权出让收入属于政府非税收入，全额上缴地方国库，纳入地方财政预算管理。

根据财政部，截至2019年初，全国有28个省（市、自治区）开展了排污权交易试点工作。政府批复的国家试点12个，分别为天津、河北、山西、内蒙古、江苏、浙江、河南、湖北、湖南、重庆、陕西和青岛，16个省份自行建设排污权交易试点，安徽、西藏两省区尚未开始排污权交易工作。截至2018年8月，一级市场征收排污权有偿使用费累计117.7亿元，在二级市场累计交易金额72.3亿元。

表2 国家排污权排放试点省市排污权交易情况

在行业范围上，大多数试点地区选取火电、钢铁、水泥、造纸、印染等重点行业作为交易行业，浙江、重庆等部分地区扩展到全行业范围；在污染因子的范围上，近一半的试点地区选取纳入“十二五”国家约束性总量指标的四项主要污染物（即二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量和氨氮）作为交易的污染因子，另有部分地区结合当地实际的污染特征进行了扩展，如山西和甘肃兰州增加了烟粉尘，湖南省将重金属纳入交易试点范围，广东省顺德区因其臭氧污染突出而将挥发性有机污染物（VOCs）纳入交易试点范围。 

在地方性法规或规章层面，全国有18个省（区、市）对试点工作做出了明确规定，其中专门针对排污权有偿使用和交易政策制定发布的管理办法、指导意见等文件30多份。在规范性文件层面，各试点省份共发布了300多份排污权有偿使用和交易实施方案、实施细则以及相关技术文件。

虽然排污权交易试点工作已经获得一定成就，但是仍然存在法律法规支撑体系不完善、交易制度设计不成熟、企业意识有待提高的问题。

水权是指水资源的所有权以及从所有权中分设出去的用益权。水资源的所有权是对水资源占有、使用、收益和处置的权利。我国《水法》明确规定，水资源属于国家所有，水资源的所有权由国务院代表国家行使，可交易水权针对的是水资源的使用权。

2014年7月，水利部启动国家级水权交易试点项目，选取宁夏、江西、湖北、内蒙古、河南、甘肃、广东等7个省（区）开展水权交易试点，河北、新疆、山东、山西、陕西、浙江等省（区）开展了省级水权交易试点，试点地区采取取用水户直接交易、政府回购再次投放市场等方式，积极探索开展了跨区域、跨流域、跨行业的水权交易。同时，又在80个县开展了农业水价综合改革试点工作，包括水资源使用权确权等工作。

水利部启动水权交易试点地区以来，相关部门出台多项政策支持水权交易的发展：

1.2015年，国务院颁布《生态文明体制改革总体方案》，提出要建立权责明确的自然资源产权体系，全面建立覆盖各类全民所有自然资源资产的有偿出让制度，推行水权交易制度等。

2.2016年，水利部正式出台《水权交易管理暂行办法》，将水权交易类型按照确权类型、交易主体和范围划分为区域水权交易、取水权交易、灌溉用水户水权交易3种主要形式。

3.2018年2月，水利部、国家发展改革委、财政部印发了《关于水资源有偿使用制度改革的意见》，鼓励引导开展水权交易，充分发挥市场配置水资源的作用。

与此同时，首个国家级水权交易平台——中国水权交易所于2016年6月28日正式开始运营，随后《中国水权交易所水权交易规则（试行）》发布，为中国水权交易所提供政策支持。

截至2019年7月底，中国水权交易所共成交167单交易，总交易水量27.67亿方，总成交金额16.56亿元，其中2019年前7个月成交76单交易，交易水量520.54万方，成交金额57.66万元。从种类上来看，绝大部分成交水量和金额来自于区域水权/取水权交易，占比超过99%。

表3 中国水权交易所水权成交情况（截至2019年7月）

图2 中国水权交易所交易水量地区分布情况（截至2019年7月）

从地区上来看，80.74%的交易水量来自内蒙古，其次为河南（11.70%）、北京（5.50%）、宁夏（1.30%）。各试点省区除了内蒙古的水权交易量较为活跃之外，其他省区的交易活跃度都不高，以广东省为例，自试点完成之后尚未达成新的交易。

与此同时，水权交易的推进面临特殊属性难借鉴、公益性质显复杂、监控能力还不足、法律依据不完善等诸多困难和挑战。现阶段的水权交易仍然重度依赖行政力量的撮合，水权交易市场的进一步发展面临着如何激发市场自身活力、提高市场参与度的挑战。

作者：

中央财经大学绿色金融国际研究院地方绿色金融发展指数与评估报告课题组

研究指导：

王遥 中央财经大学绿色金融国际研究院院长、教授