当前位置：首页 > 绿色金融>从PPP模式回报机制看生态价值的实现>正文

从PPP模式回报机制看生态价值的实现

作者：IIGF 时间：2020-09-23

无论是宏观层面的生态文明指导思想，还是两山论的具体实践，其均隐含着可持续发展的代际理论；而无论是从代际理论的视角，还是生态类项目投融资需求，PPP模式均有其契合性。自我国PPP模式推广以来，平滑代际之间的财政支出分配、实现代际公平负担是隐含于其中的重要理念。为此，本文将从PPP模式的回报机制入着手，初步分析PPP模式回报机制与生态价值实现路径的相关性。

一、我国生态类PPP项目的发展现状

党的十八大以来，生态文明建设成为了实现中华民族伟大复兴中国梦的重要内容，十九大报告进一步提出树立和践行“两山论”的重要意义，绿水青山向金山银山转化的路径成为生态文明建设中需要探讨的重要内容。

（一）我国生态PPP项目总体情况

根据全国PPP综合信息平台管理库项目年报显示，2017-2019年间生态类PPP项目数量稳步增加、增速趋缓。截止2019年末，管理库中生态建设与环境保护项目累计共924个，占管理库项目总数的9.8%；累计项目投资额为9988亿元，分别占管理库总投资额的6.9%和具有污染防治与绿色低碳效应项目累计投资额的三分之一左右。其中不同省份地区间累计项目数和投资额存在较大差异，具体情况如下图所示：

图1 2019年末管理库生态建设与环境保护类累计项目数地区分布

图2 2019年末管理库生态建设与环境保护类累计项目投资额地区分布

（二）生态PPP项目案例分析

为进一步探讨生态类PPP项目的运行情况，选取某省PPP项目进一步分析发现，该省生态类PPP项目呈现出项目发起时间早、占所有PPP项目类型的比例不高、对财政需求较大的特点。

1.项目发起时间早

根据财政部综合信息平台项目管理库相关数据显示，该省生态建设与环境保护类项目普遍发起时间较早，多集中于2016与2017年，自2018年起政府付费类项目数显著减少，2019年该省无生态建设与环境保护类项目发起情况，相关数据情况如下图所示：

图3 2015-2020年某省生态建设与环境保护类PPP累计项目数（个）

2.项目占比不高

当前该省各类PPP项目政府投资累计落地项目数中前三位的行业分别是市政工程、交通运输、生态建设和环境保护类项目，其中生态建设和环境保护类项目数共计21个，占落地总项目数的7.64%。而在落地项目投资金额方面，市政工程类项目投资额为1120亿元，生态建设与环境保护类项目的投资额为227亿元，分别占管理库项目总投资额的45.85%和9.29%，生态类项目是继市政类项目后数量及投资额最大的项目类别，但与市政类项目仍有明显差别，且不同地级市间投入也存在明显差异。

图4 某省管理库各类别累计PPP项目个数占比

数据来源：财政部政府和社会资本合作中心综合信息平台项目管理库

图5 某省管理库各类别累计PPP项目投资额占比

数据来源：财政部政府和社会资本合作中心综合信息平台项目管理库

3.政府财政压力较大

“十三五”期间，我国绿色生态产业投资规模占GDP规模的3%，但政府的财政投资只能提供其中的10%-15%。财政部政府和社会资本合作中心全国PPP综合信息平台项目管理库的相关数据显示，由于早期PPP项目回报机制尚未有强制性约束，该省20个生态建设和环境保护类项目中12个项目的回报机制是政府付费，承担了生态环境保护各领域较大投入，政府财政压力较大。

二、生态类PPP项目回报机制分析

通过上文分析，初步可以得出如下结论，一是PPP模式是推动生态类项目的重要手段，二是政府在生态类PPP项目中承担了较重的支付义务，事实上这在一定程度上是由生态类项目的特点决定的，尤其是生态项目的公共属性。生态类项目作为提供公共产品的项目，具有较强的公益性和正外部性，项目周期长、投资回报低，由于目前项目的生态效益未能充分转变为经济效益，使得生态服务收益外溢并造成成本与收益不对称，在此情形下该类项目难以撬动社会资本参与，政府在此类项目中承担较大支出压力。

但是否因此就无法通过PPP模式推动生态项目？从需求来看，社会资本参与生态治理仍然有其迫切性。生态项目通常资金需求大且建设运营周期长，财政支出作为单一融资渠道易导致建设资金的短缺不足，而PPP模式能够通过引入市场化机制吸引社会资本承担部分项目资金并调动社会力量激发未来运营潜力。其次，保护生态环境以造福后代的代际公平理念也与PPP模式的代际特点相一致，两者从本质特征上具有同一性。另外，随着环保意识的逐渐普及和其创造的新市场需求，环保产业成为了产业经济发展中一个新的经济增长点，不仅能够获得显著的环境社会效益，同时也能通过节约能源材料、降低排放等获得直接的经济效益。

因此，如果要通过PPP模式推动生态项目，回报机制的创新必要且迫切，目前各地区开展的生态产品价值实现的机制探索为生态类PPP项目回报机制创新提供了思路。

三、生态PPP项目回报机制中的“生态价值”分析

绿水青山是金山银山的强大资源，金山银山则是绿水青山的价值源泉，因此良好的生态是普惠的民生福祉，更是推动经济发展的新动力。生态价值按照影响范围划分，可以分为区域性价值和跨区域价值；从是否能够量化的角度分析，生态价值同时具有现实价值与潜在价值，现实价值能够以经济效益的形式进行量化定义，而潜在价值体现在生态、社会等层面上的价值。因此生态PPP项目回报机制应该以合理有效的方式依靠财政、金融等手段将生态的各项价值体现在回报机制中，平衡生态环境与经济增长的利益发展诉求，从而提高社会资本与利益相关方参与投资项目的积极性，推动生态与经济的持续良性发展。

1.从影响范围来看，回报机制中可引入“区域群体”概念和“生态转移支付概念”

首先，扩大区域群体范围。区域集体性的群体具有同一目的与易于管理的特点，结合使用者需求为导向的生态建设与环境保护类PPP项目，可进一步明确“区域群体”的具体范围，在项目回报机制中引入消费者，从而摆脱单纯依靠政府财政支持的运行模式，实现使用者参与生态建设投资，促进生态类PPP项目建设发展的同时提高公共服务的质量和效率。

其次，将生态补偿横向转移支付融入回报机制设计。作为公共产品或服务的生态类ppp项目具有显著的跨区域性，通过生态补偿解决跨区域性是重要手段，为此将生态补偿与PPP项目还款来源相结合，事实上是跨区域使用者付费的一种体现，与传统意义上“政府付费”有所差别。

2.从价值是否量化来看，生态产品价值核算为PPP项目确定回报来源提供思路

GEP（生态系统生产总值）即建立一套能够衡量生态良好的统计与核算体系，作为衡量可持续发展的生态良好与生态文明建设的重要指标之一。在PPP项目回报机制中引入GEP，能够有效量化生态产品的价值、受益群体与生态目标达成状况，并从中研究分析生态产品价值实现利益主体的付费机制，实现保护和发展机会成本的内部化，从而形成有效的生态类PPP项目回报机制。

随着生态产品价值实现机制的完善，生态价值将被更多人认可，同时价值实现的过程将为生态效益向经济效益转化提供新的思路，期待未来也能通过生态产品价值实现路径的探索，为通过PPP模式推动生态项目提供更好的支持。

参考文献

[1]王恩柱.PPP投融资模式发展现状及存在问题探讨[J].时代金融, 2017(14):265-273.

[2]汪洋,徐咏,黄绵松.欠发达地区生态建设PPP模式研究[J].环境保护科学,2020，46(4):41-47.

[3]陈瑜,张学升.生态补偿领域运用PPP模式的困境分析及路径创新[J].财政科学,2020(7):66-73.

[4]浮晓,曹靖.生态环保企业投资PPP项目的决策风险及投资建议[J].中国工程咨询,2020(8):95-98.

作者：

施懿宸 中央财经大学绿色金融国际研究院副院长、讲座教授、长三角绿色价值投资研究院院长

徐加贝洱 长三角绿色价值投资研究院科研助理

任玉洁 中央财经大学绿色金融国际研究院高级研究员、长三角绿色价值投资研究院高级研究员