联合国可持续发展目标与中国实践

2000年9月，联合国千年首脑会议发布《联合国千年宣言》，并细化为8项“千年发展目标”及一系列指标。千年发展目标涵盖8个具体目标，旨在指导2000-2015年世界发展，包括消除极端贫困与饥饿、普及小学教育、促进性别平等与增强妇女职能、降低儿童死亡率、改善孕产妇保健、与艾滋病毒/艾滋病、疟疾和其他疾病作斗争、确保环境的可持续性和全球合作促进发展。

但千年发展目标在后期逐渐遇到越来越多的困境，家庭贫富差距、气候变化和环境恶化和冲突等问题持续威胁着人类的发展。在总结千年发展目标的落实情况的基础上，联合国可持续发展目标应运而生。

2015年9月，联合国可持续发展峰会上通过了《改变我们的世界—2030年可持续发展议程》（Transforming our World: The 2030 Agenda for Sustainable Development，简称“2030议程”）的成果文件，及其涵盖的17项2030年可持续发展目标，旨在引领全球向可持续发展的路径转型，并于2030年前实现这些领域中的各项指标。这17项目标是在千年发展目标的基础上发展而来的，对每一项目标都增添了更为详细的具体目标和指标。

SDGS的制定经历了四个阶段的商议过程：启动议程，2010年联合国第65届大会的“千年发展目标高级别会议”和2012年巴西里约热内卢的联合国可持续发展会议；世界各界参与协商，主要由政府间谈判和联合国系统组成，并广泛征求各方意见；确定议程，2015年9月美国纽约联合国可持续发展峰会，通过了2030议程及17项可持续发展目标；议程后续，全球性指标框架的建立。

       可持续发展目标（SDGs）与千年发展目标（MDGs）相比，具有如下区别：

（1）SDGs不仅关注经济发展，也关注社会公正和环境保护

（2）MDGs是自上而下的纲领性文件；SDGs的产生过程经历了多轮各方参与的讨论及协商

（3）MDGs主要针对发展中国家，SDGs针对所有国家，并提出“不让一个人掉队(Leave no one behind)”

（4）SDGs有更完善的执行手段和评估方法

（5）SDGs的17个目标相互关联，缺一不可

（6）SDGs更注重执行的政策体系，特别关注全球合作、可持续金融，以及政策协调等

在可持续发展目标的落实方面，中国始终走在世界前列。2016年7月，中国成为首批进行国别自愿陈述的国家之一；自1986年以来，我国逐步建立了全国范围的“国家可持续发展实验区”；提出和可持续发展相关的议程，如“人类命运共同体”、“一带一路”倡议等。中国近年来在经济社会发展、脱贫等领域取得的巨大成就，不仅可以向全世界证明中国在落实SDGs上的能力与决心，同时也可为其它国家和地区分享经验、实现全球共同发长。

朱旭峰老师介绍了关于中国企业推动2030年全球可持续发展目标贡献的研究。该研究针对特定行业内的中国企业，对不同行业企业的SDG捐献及工作重点开展行业进行对比，通过一套经济、社会、生态三大维度的综合指标体系进行分析。通过数据抓取对象的准确把握、数据规模的选择以及关键指标的分析，可以从年度数据分析（2015）、行业数据分析（电力行业）和公益巨头数据分析（腾讯）三个方面得出如下结论：

（1）企业有效助力全球可持续发展目标在中国的实现，但国企和民企在捐赠动机和捐赠能力上存在较大差距，需不断优化营商环境，提升民营企业经营效率，赋能及激发民营企业贡献意愿；

（2）中国企业对SDG认知程度较高，主动将企业社会责任与SDG挂钩，但同时存在较大的认知剪刀差，建议进一步推广完善SDG框架与GRI可持续发展报告标准、ISO26000社会责任指南等一同作为企业社会责任报告编制标准；

（3）中国企业对SDG17个目标的贡献分布不均，差异较大，建议合理分配和最大化调度资源。

中国在可持续发展领域面临很多问题，其中经济发展和环境保护之间的平衡问题尤为突出。中央政府往往通过竞争和考核、晋升的制度设计，激励各个地方推进经济发展，然而这一制度往往受到诟病，致使地方政府长期以来只关心经济发展，而忽视环境保护。同时还存在一个很重要的机制，即中国经常向全世界宣布一些“非常雄心勃勃的承诺”。如2009年，中国宣布降低碳强度的排放强度40%~45%，于2016年宣布加快落实可持续发展目标，这与彼时中央和地方关系的激励结构实质是不相容的。

首先，在不根本改变经济发展的激励机制的前提下，中国如何激励地方政府推进可持续发展？当前，设置GDP增长目标、促进地方政府竞争是中国激励经济发展的重要途经，而如何在不改变这一种基本制度框架的情况下，激励地方政府去保护环境？这实质是一个宏大的制度建设问题。同时，应具体用什么方案来降低碳排放？

2010年，发改委设立了低碳省市试点项目（LCPC），首批选了五省八市，并在2012年选择了28个城市和1个省作为第二批试点。对于以上两大研究问题，LCPC是一个绝佳的研究案例。研究数据则来自官方的报告、文件、国家组织的低碳试点的会议资料，以及天津、贵阳保定等地的实地考察，同时也在社区、专家咨询会和政府的研讨会中进行统计数据的收集。

第一种是自上而下的，即指令模式（mandatory），一般存在于中央集权的单一制国家，比如英格兰、日本。中央政府提出全国中期和长期的碳排放温室气体排放减排的目标，面向全社会提出低碳发展目标。第二种是自愿项目（voluntary），如北美、欧盟。中央政府对地方政府管辖的权限较小，地方政府仅需要依据宏观框架要求自主推进。

中国是中央集权的单一制国家，而由于幅员辽阔、地方差异显著，简单的、自上而下的命令不仅易激发地方抵触情绪，更无法充分考虑各地差异性、实现因地制宜发展。因此，竞争性的区域试点项目是中国政府长期采用的代表性发展策略，流程包括中央政府设置试点项目、地方政府申请、中央审批、地方正式立项并推进。

而这一中央政府特殊的试点项目的设计，解决了多方面的现实问题：

第一，未从根本上改变地方政府竞争，未动摇通过地方政府间竞争来保持快速经济增长的基本制度安排。

第二，此试点项目并非纯自下而上的项目，中央仍掌握较强权限。通过低碳城省市试点项目的发起，中央实质掌握着可持续发展目标的设置权，并给予一定财政支持；而各个地方政府积极申报、争取低碳城市试点、履行碳排放强度的目标过程，恰恰化解了中央目标落实到地方目标的过程分配和落实的现实问题。

第三，地方政府自主申报方案，能够切实结合中央目标和地方具体情况，实现因地制宜发展。

第四，解决了地方政府的激励问题。一方面，地方落实政策试点项目于地方政府而言无疑是一项重要政绩，因而具有充分；另一方面，地方政府通过填写试点申报书，在落实中央目标的同时，必然需要根据各地具体情况进行地方政策设计的创新。

第五，试点创新的地方政策能够向全国推广，实现政策扩散。通过交流会、专家指导，试点城市的建设经验得以传播扩散至其他地区，有效推动地方政府的政策创新和互相学习。

2007年，中国气候变化行动计划横空出世。2008年，发改委正式开启低碳省市选拔，各省市开始申请、经过专家指导、多轮行动计划修改调整的层层选拔，发改委于2010年正式确定了“五省八市”作为LCPC项目试点城市，并在2012年确定了第二批试点城市。这一项目有三大基本特征：一是中央政府启动试点项目，二是鼓励地方的创新，根据地方条件设计新政策，三是鼓励地方政府申报并借此展开竞争，并交由发改委评审，敲定试点省市。

首先，基于25个省（7个省级的试点城市和18个非试点省）以及45个经济部门（39个制造业和6各非制造业）工业、产值、产量等经济数据的面板数据，计算各地区产业2005年到2014年碳排放强度。结果显示，各地区碳排放强度的数据总体呈现下降趋势。

其次，基于准实验的思路，利用双重差分模型DID评估LCPC政策效果。从试点选择的代表性而言，一方面，试点省份涵盖各地理区位、工业农业、不同等级经济发展水平；另一方面，基于输入变量与输出变量的比较，试点省市和非试点的碳排放强度情况无显著差异，因此试点省份具有较强代表性。从DID的交互和固定效应考察，虽然各省的呈现低碳排放强度均有所下降的总体趋势，但试点省的排放强度的下降的速度要比非试点省要快24%。

总结而言，至少在2010年至2012年三年间，低碳试点的减排速度相较于其他的省提高了24%，客观上论证了低碳试点对激励地方政府推进低碳发展的有效性。

第一，在未动摇央地关系的基础上，为中央提供了有效激励地方推进改革的工具。

第二，设置了可持续发展的地方激励的机制，切实激励地方官员积极参与可持续发展。

第三，促进地方因地制宜设计新政策，助推地方的试点创新。

第四，此方案具有可推广性，是具有普适性的可持续发展策略。

第一，不同的地方试点可能存在重复重叠，存在申请资源集聚垄断的马太效应；同时，部分地区存在多个类型试点政策，难以有效识别试点项目的真正影响。

第二，被选择的试点地区并不等同于获得了可持续发展的保障，中央持续的激励、地方政府申请项目的激励、试点项目的具体推进都是重要的影响因素。

图文：刘智涵  李晶晶

编辑：吴泽钛

审核：李项佑