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联合国可持续发展目标与中国实践


7月6日,SICGI2020特别训练营邀请了清华大学公共管理学院的朱旭峰教授带来《联合国可持续发展目标与中国实践》主题讲座。朱旭峰教授梳理了联合国可持续发展目标的发展历程,详细介绍了中国政府和企业的实践情况,并通过我国低碳试点城市的案例分析,探讨了可持续发展背景下的中国创新和发展方向。



联合国可持续发展目标(SDGs)与中国实践情况



SICGI课堂05丨联合国可持续发展目标与中国实践(图1)



1 联合国与千年发展目标(MDGs)


极端贫困、“新冠”疫情、全球性疾病和灾害、自然资源枯竭、气候变化……面对21世纪无数的严峻挑战,国家间的协调和统一行动才是解决问题的基础。联合国作为当今世界最具权威和代表性的国际机构,在可持续发展这一方面发挥了不可替代的作用。联合国可持续发展议程起始于1972年瑞典斯德哥尔摩的联合国人类环境会议,几十年来得到了世界各国的积极参与和响应,并不断发展和完善。


SICGI课堂05丨联合国可持续发展目标与中国实践(图2)

2000年9月,联合国千年首脑会议发布《联合国千年宣言》,并细化为8项“千年发展目标”及一系列指标。千年发展目标涵盖8个具体目标,旨在指导2000-2015年世界发展,包括消除极端贫困与饥饿、普及小学教育、促进性别平等与增强妇女职能、降低儿童死亡率、改善孕产妇保健、与艾滋病毒/艾滋病、疟疾和其他疾病作斗争、确保环境的可持续性和全球合作促进发展。

但千年发展目标在后期逐渐遇到越来越多的困境,家庭贫富差距、气候变化和环境恶化和冲突等问题持续威胁着人类的发展。在总结千年发展目标的落实情况的基础上,联合国可持续发展目标应运而生。




2 联合国可持续发展目标(SDGs)


2015年9月,联合国可持续发展峰会上通过了《改变我们的世界—2030年可持续发展议程》(Transforming our World: The 2030 Agenda for Sustainable Development,简称“2030议程”)的成果文件,及其涵盖的17项2030年可持续发展目标,旨在引领全球向可持续发展的路径转型,并于2030年前实现这些领域中的各项指标。这17项目标是在千年发展目标的基础上发展而来的,对每一项目标都增添了更为详细的具体目标和指标。

SICGI课堂05丨联合国可持续发展目标与中国实践(图3)

SDGS的制定经历了四个阶段的商议过程:启动议程,2010年联合国第65届大会的“千年发展目标高级别会议”和2012年巴西里约热内卢的联合国可持续发展会议;世界各界参与协商,主要由政府间谈判和联合国系统组成,并广泛征求各方意见;确定议程,2015年9月美国纽约联合国可持续发展峰会,通过了2030议程及17项可持续发展目标;议程后续,全球性指标框架的建立。



       可持续发展目标(SDGs)与千年发展目标(MDGs)相比,具有如下区别:

(1)SDGs不仅关注经济发展,也关注社会公正环境保护

(2)MDGs是自上而下的纲领性文件;SDGs的产生过程经历了多轮各方参与的讨论及协商

(3)MDGs主要针对发展中国家,SDGs针对所有国家,并提出“不让一个人掉队(Leave no one behind)”

(4)SDGs有更完善的执行手段和评估方法

(5)SDGs的17个目标相互关联,缺一不可

(6)SDGs更注重执行的政策体系,特别关注全球合作、可持续金融,以及政策协调等




3 可持续发展目标的中国实践


01

政府工作

在可持续发展目标的落实方面,中国始终走在世界前列。2016年7月,中国成为首批进行国别自愿陈述的国家之一;自1986年以来,我国逐步建立了全国范围的“国家可持续发展实验区”;提出和可持续发展相关的议程,如“人类命运共同体”、“一带一路”倡议等。中国近年来在经济社会发展、脱贫等领域取得的巨大成就,不仅可以向全世界证明中国在落实SDGs上的能力与决心,同时也可为其它国家和地区分享经验、实现全球共同发长。


02

企业贡献

朱旭峰老师介绍了关于中国企业推动2030年全球可持续发展目标贡献的研究。该研究针对特定行业内的中国企业,对不同行业企业的SDG捐献及工作重点开展行业进行对比,通过一套经济、社会、生态三大维度的综合指标体系进行分析。通过数据抓取对象的准确把握、数据规模的选择以及关键指标的分析,可以从年度数据分析(2015)、行业数据分析(电力行业)和公益巨头数据分析(腾讯)三个方面得出如下结论:

(1)企业有效助力全球可持续发展目标在中国的实现,但国企和民企在捐赠动机和捐赠能力上存在较大差距,需不断优化营商环境,提升民营企业经营效率,赋能及激发民营企业贡献意愿;

(2)中国企业对SDG认知程度较高,主动将企业社会责任与SDG挂钩,但同时存在较大的认知剪刀差,建议进一步推广完善SDG框架与GRI可持续发展报告标准、ISO26000社会责任指南等一同作为企业社会责任报告编制标准;

(3)中国企业对SDG17个目标的贡献分布不均,差异较大,建议合理分配和最大化调度资源。


中国的可持续发展实践研究



1 引言


01

研究背景

中国在可持续发展领域面临很多问题,其中经济发展和环境保护之间的平衡问题尤为突出。中央政府往往通过竞争和考核、晋升的制度设计,激励各个地方推进经济发展,然而这一制度往往受到诟病,致使地方政府长期以来只关心经济发展,而忽视环境保护。同时还存在一个很重要的机制,即中国经常向全世界宣布一些“非常雄心勃勃的承诺”。如2009年,中国宣布降低碳强度的排放强度40%~45%,于2016年宣布加快落实可持续发展目标,这与彼时中央和地方关系的激励结构实质是不相容的。


02

研究问题

首先,在不根本改变经济发展的激励机制的前提下,中国如何激励地方政府推进可持续发展?当前,设置GDP增长目标、促进地方政府竞争是中国激励经济发展的重要途经,而如何在不改变这一种基本制度框架的情况下,激励地方政府去保护环境?这实质是一个宏大的制度建设问题。同时,应具体用什么方案来降低碳排放?


03

案例及数据来源

2010年,发改委设立了低碳省市试点项目(LCPC),首批选了五省八市,并在2012年选择了28个城市和1个省作为第二批试点。对于以上两大研究问题,LCPC是一个绝佳的研究案例。研究数据则来自官方的报告、文件、国家组织的低碳试点的会议资料,以及天津、贵阳保定等地的实地考察,同时也在社区、专家咨询会和政府的研讨会中进行统计数据的收集。

SICGI课堂05丨联合国可持续发展目标与中国实践(图4)



理论框架:中国的可持续发展地方试点项目


01

中央与地方的关系的两大主要形式

第一种是自上而下的,即指令模式(mandatory),一般存在于中央集权的单一制国家,比如英格兰、日本。中央政府提出全国中期和长期的碳排放温室气体排放减排的目标,面向全社会提出低碳发展目标。第二种是自愿项目(voluntary),如北美、欧盟。中央政府对地方政府管辖的权限较小,地方政府仅需要依据宏观框架要求自主推进。


02

中国的地方政策试点

中国是中央集权的单一制国家,而由于幅员辽阔、地方差异显著,简单的、自上而下的命令不仅易激发地方抵触情绪,更无法充分考虑各地差异性、实现因地制宜发展。因此,竞争性的区域试点项目是中国政府长期采用的代表性发展策略,流程包括中央政府设置试点项目、地方政府申请、中央审批、地方正式立项并推进。

而这一中央政府特殊的试点项目的设计,解决了多方面的现实问题:

第一,未从根本上改变地方政府竞争,未动摇通过地方政府间竞争来保持快速经济增长的基本制度安排。

第二,此试点项目并非纯自下而上的项目,中央仍掌握较强权限。通过低碳城省市试点项目的发起,中央实质掌握着可持续发展目标的设置权,并给予一定财政支持;而各个地方政府积极申报、争取低碳城市试点、履行碳排放强度的目标过程,恰恰化解了中央目标落实到地方目标的过程分配和落实的现实问题。

第三,地方政府自主申报方案,能够切实结合中央目标和地方具体情况,实现因地制宜发展。

第四,解决了地方政府的激励问题。一方面,地方落实政策试点项目于地方政府而言无疑是一项重要政绩,因而具有充分;另一方面,地方政府通过填写试点申报书,在落实中央目标的同时,必然需要根据各地具体情况进行地方政策设计的创新。

第五,试点创新的地方政策能够向全国推广,实现政策扩散。通过交流会、专家指导,试点城市的建设经验得以传播扩散至其他地区,有效推动地方政府的政策创新和互相学习。

SICGI课堂05丨联合国可持续发展目标与中国实践(图5)



实证分析:LCPC项目及其效果评估


01

LCPC项目简介

2007年,中国气候变化行动计划横空出世。2008年,发改委正式开启低碳省市选拔,各省市开始申请、经过专家指导、多轮行动计划修改调整的层层选拔,发改委于2010年正式确定了“五省八市”作为LCPC项目试点城市,并在2012年确定了第二批试点城市。这一项目有三大基本特征:一是中央政府启动试点项目,二是鼓励地方的创新,根据地方条件设计新政策,三是鼓励地方政府申报并借此展开竞争,并交由发改委评审,敲定试点省市。

SICGI课堂05丨联合国可持续发展目标与中国实践(图6)


02

LCPC政策试点效果评估

首先,基于25个省(7个省级的试点城市和18个非试点省)以及45个经济部门(39个制造业和6各非制造业)工业、产值、产量等经济数据的面板数据,计算各地区产业2005年到2014年碳排放强度。结果显示,各地区碳排放强度的数据总体呈现下降趋势

其次,基于准实验的思路,利用双重差分模型DID评估LCPC政策效果。从试点选择的代表性而言,一方面,试点省份涵盖各地理区位、工业农业、不同等级经济发展水平;另一方面,基于输入变量与输出变量的比较,试点省市和非试点的碳排放强度情况无显著差异,因此试点省份具有较强代表性。从DID的交互和固定效应考察,虽然各省的呈现低碳排放强度均有所下降的总体趋势,但试点省的排放强度的下降的速度要比非试点省要快24%。

总结而言,至少在2010年至2012年三年间,低碳试点的减排速度相较于其他的省提高了24%,客观上论证了低碳试点对激励地方政府推进低碳发展的有效性。



研究结论与启示


01

LCPC地方试点项目的结论

第一,在未动摇央地关系的基础上,为中央提供了有效激励地方推进改革的工具。

第二,设置了可持续发展的地方激励的机制,切实激励地方官员积极参与可持续发展。

第三,促进地方因地制宜设计新政策,助推地方的试点创新。

第四,此方案具有可推广性,是具有普适性的可持续发展策略。


02

LCPC地方试点项目的挑战

第一,不同的地方试点可能存在重复重叠,存在申请资源集聚垄断的马太效应;同时,部分地区存在多个类型试点政策,难以有效识别试点项目的真正影响。

第二,被选择的试点地区并不等同于获得了可持续发展的保障,中央持续的激励、地方政府申请项目的激励、试点项目的具体推进都是重要的影响因素。



图文:刘智涵  李晶晶

编辑:吴泽钛

审核:李项佑

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