2015年，首个欧洲循环经济行动计划（简称“计划”）发布，其目的在于刺激欧洲经济模式从线性经济向循环经济过渡。经过5年的努力，该“计划”在重塑欧洲经济、实现气候碳中和等方面取得初步成果。2020年，新版欧洲循环经济行动计划发布。与旧版相比，新版“计划”将推动欧洲循环经济从局部示范转向主流规模化应用。我国在循环经济实践中已取得一定成果，但和欧盟全面推进循环经济转型相比仍有一定差距。欧盟旧版“计划”的实施情况以及新版“计划”的政策着力点对于我国未来循环经济政策以及实施方向具有重要的启示作用。
2015年，首个《欧洲循环经济行动计划》发布，旨在刺激欧洲从线性经济向循环经济过渡，同时创造新的就业岗位与途径，促进可持续增长[1]。2016年，400多万工人参与循环经济相关的就业岗位，相比2012年增长约6%[2]。建立二级资本市场会进一步创造新的就业岗位。循环产业发展带来了新的商机，在欧盟内外催生了新的商业模式，也开拓了新的市场。2016年，维修、再利用或回收等循环行业为欧盟国家创造了近1470亿欧元的增加值，同时引入了约175亿欧元的投资[2]。2019年，欧盟发布了欧洲循环经济行动实施报告，显示该计划拟定的54个具体的行动已经完成或正在执行中，这使得在重塑欧洲经济、实现“碳中和”的循环经济道路上取得了初步成果，发展态势喜人，具体主要体现在以下几方面[2]：
产品生命周期开始时的智能设计对于确保产品的循环性至关重要。随着2016-2019年生态设计工作计划（Ecodesign Working Plan 2016-2019）的实施[3]，欧盟委员会进一步推动了产品的循环设计以及能效目标。针对多种产品的生态设计和能效标识制度采取具体措施，例如产品备件的可用性、易于维修性以及产品报废处理性能。欧盟委员会还在专门的工作人员工作文件中分析了其产品政策，旨在支持循环可持续产品。此外，中小企业（Small and Medium-Sized Enterprises, SMEs）是从线性经济向循环经济能否成功过渡的核心。欧盟委员会有专门机构（如，Enterprise Europe Network[4] and European Resource-Efficiency Knowledge Cetre[5] ）帮助他们提升资源利用效率和改进产品工艺。
消费者需要积极主动改变消费模式，以便向循环经济过渡。欧盟委员会制定的产品环境足迹（Product Environmental Footprint, PEF）和组织环境足迹（Organization Environmental Footprint, OEF）方法可以使公司制定可信且具有可比性的环境声明，并使消费者根据有效信息做出明智的选择。
健全有效的废物管理系统是循环经济的重要组成部分。为了使联盟的废物管理系统现代化，修订后的《废物立法框架》于2018年7月生效[6]。其中包括更新制定产品回收率指标，简化相关定义和计算方法以及明确产品回收物料和副产物等内容的法律地位，加强废物在单独收集环节（包括生物废弃物，纺织和危险废弃物等）的规则和明确其要求，落实生产者责任延伸制度的最低要求，加强废物预防和废物管理措施，包括海洋垃圾、食物垃圾和含有关键原料的产品等。
加强再生原料回收利用是循环经济计划的主要目标之一。2017年，原材料信息系统（Raw Materials Information System）[7]启动可在线监测再生材料和产品循环利用的相关数据。关于再生原料的安全性问题也受到关注。同时，为了更好的发展再生原料市场，欧盟委员会和欧洲标准化组织提出了一套标准化工艺和标准化分析过程。
循环经济下的欧盟塑料战略[8]是第一个欧盟范围内的政策框架，采用特定材料的生命周期方法，将循环设计、使用、再利用和回收活动整合到塑料价值链中。该战略制定了一个清晰的愿景，并在欧盟层面制定了量化目标，以便到2030年所有投放在欧盟市场上的塑料包装都可重复使用或可回收。欧洲塑料战略确定了若干关键行动，以确保在整个价值链的多利益相关方（multi-stakeholder）参与合作。为了促进再生塑料市场，欧盟委员会发起了一场关于再生塑料的自愿性承诺运动。70家公司已做出了承诺，到2025年，再生塑料市场将增长至少60%。然而，再生塑料的供求仍然存在差距。为了缩小这一差距，委员会启动了由供应和使用再生塑料的主要行业利益相关者组成的循环塑料联盟。
创新投资的举措可加快由线性经济向循环经济的过渡，使工业基础更适应新的经济模式的转变。2016~2020年间，欧盟已逐步在公共经费支出中投资超100亿欧元，主要来自“地平线2020（Horizon 2020）”（约14亿欧元）、“凝聚政策（Cohesion Policy）”（约71亿欧元）、融资机构（如欧洲战略投资与创新基金，European Fund for Strategic Investments and Innovfin）（约21欧元）以及欧盟LIFE计划等[2]，投资经费用于向循环经济模式转变。
利益相关方深度参与对于由线性经济向循环经济过渡至关重要。《欧洲循环经济行动计划》已经给公共权力、经济主体提供基本框架用于培育在产品价值链的相关利益方的关系。欧盟行动计划已经引起了国家范围内关于循环经济的讨论。而且，大部分的成员国已经采用或者正在采用向循环经济过渡的国家战略。2019年世界经济论坛，欧盟将循环经济作为经济转型的系统方法被授予“循环经济奖（Circulars Award）”[9]。欧洲循环经济利益相关方平台（European Circular Economy Stakeholder Platform）集合了众多有关循环经济的网络和方案。在实施该平台的第一年就已经收集和传播了超过300个循环经济最佳案例、策略和报告。
2019年，《欧洲循环经济行动计划》实施报告发布[2]，虽然欧洲循环经济已得到初步发展，但仍存在若干问题和挑战，如扩大《欧洲循环经济行动计划》在欧盟国家以及在全球范围内的影响，如何实现产品完全闭环系统、如何获取循环经济产业收益等问题。
如果欧盟想要保持在循环经济设计和生产的产品及服务的领先地位，更好地赋予消费者权利，并且接受可持续的生活消费方式，需要一系列新的行动来支撑。根据《可持续欧洲反馈文件》（Reflection Paper Towards a sustainable Europe）设定的目标，到2030年，欧洲循环经济产业应该成为欧盟工业战略的支柱，并拓展其在新地区和新领域的应用，产品的生命周期评价应该成为标准，生态设计框架应该不断扩展。如果欧盟想要及时获取循环经济转型过程中的全额红利，必须加快关于化学品、非有毒环境、生态标签和生态创新、关键初次原料和肥料的工作进程。消费者应该被授权去做出明智选择，且公共部门应该加强可持续产品政府采购。
欧盟各成员国（尤其是是可能面临无法实现2020年回收目标的地区）需要重新修订有关废弃物的立法，开发再生原料交易市场，目标是保证循环经济闭环中的产品是经济效益高且环境友好的产品。
欧盟应该继续加强在塑料、食品废弃物、关键原材料、建筑以及生物质产品等优先领域中的科研、创新与投资。以《欧洲塑料战略》为范例，在其他具有较大环境影响和循环潜力的行业（如通信、电子、交通、建筑环境、矿业、家具、食品、纺织等行业）开展循环经济。欧盟单一市场在以上行业的发展潜力仍有待挖掘。
欧盟应该继续实施《生物经济战略》（Bioeconomy Strategy）。修订的可再生能源的框架应考虑用循环经济的方式使用生物资源，以防止生物多样性损失。
欧盟应该将经济转型和气候“碳中和”目标相结合，实现循环经济和控制气候变化双目标。新的循环经济商业模式，回收、能源和材料效率以及新的消费模式对于全球温室气体减排潜力巨大。在各类公司（包括中小企业）推行以上方法可以降低产品成本并建立新型的工业共生关系。
欧盟应该引入人工智能和数字化技术，优化能源和资源使用，并以该技术支撑循环经济商业模式和消费选择。
2020年3月，欧盟发布最新的《循环经济行动计划》（EU Circular Economy Action Plan）[10]，该循环经济行动计划提供了一个面向未来的议程，旨在与经济参与者、消费者、公众和民间团体组织携手创造一个更清洁、更具竞争力的欧洲。该计划的目标是加快欧洲绿色新政要求的转型变革，确保推行合理、符合可持续未来的规章制度，将转型带来的新机遇最大化，同时将民众和企业承受的负担降至最低。该计划提出了一系列相互关联的倡议，旨在打造一个一致且强有力的产品政策框架，使可持续产品、服务和商业模式成为规范，转变消费模式，避免产生任何废弃物。此产品政策框架将优先处理关键产品价值链。欧洲委员会还将推行进一步的减废措施，确保欧盟拥有运行良好的内部优质再生原料市场。欧盟处理自身所产生废弃物的能力也将得到增强。该计划还旨在确保循环经济为人、地区和城市服务，全面促进气候中和，发挥研究、创新与数字化的潜力。
新的循环经济行动计划主要呈现6个方面的解决方案：
在产品设计层面，提升产品耐用性、重复使用性、可升级性和可修复性，使用再生材料代替一次原料，限制一次性产品使用和过早淘汰产品，禁止销毁未售出的耐用品，奖励可持续高性能产品。在生产层面，修订制造网络报告认证体系、资源追溯体系、环境技术验证体系等，支持循环产业发展。在消费层面，赋能消费者和公共采购者，协助消费者获取产品可修复性和耐用性等信息，确保消费者享有真正“维修权”，引入最低的强制性绿色公共采购规范与目标，分阶段引入强制性申报程序，以监督绿色公共采购的应用情况，同时避免让公共采购者承担不合理的行政负担，实施“绿色公共采购”。
该重点行业共有七类产品，包括电子和信息技术产品、电池和汽车、包装、塑料、纺织品、建筑材料以及食品。拟出台的针对性措施包括欧盟循环电子计划、新电池监管框架、包装和塑料新强制性要求、支持纺织品再利用市场发展、可持续建筑环境综合战略以及减少一次性包装和餐具等。
一是强化废弃物源头防控，加强废弃物循环利用，推进废弃物源头防控的关键在于实行可持续产品政策和立法，如更好地实施欧盟废物法律等。同时设定具体废弃物总量减少目标，到2030年实现市政不可回收垃圾减少一半，加强成员国废弃物收集体系标准协调。二是加强无毒环境中的可循环性，减少和管控有害废弃物，发布可持续化学战略。三是建立运行良好的欧盟再生原料市场，对产品中再生成分含量提出要求等，将有助防止再生原料的供求比例失衡，保障欧盟回收利用行业的顺利扩张。四是解决欧盟的废弃物出口，强化欧盟废弃物出口管理措施，确保不向第三国非法出口废弃物，设立出口废弃物的“欧盟可循环”标准。
循环预计将对创造就业产生净积极效益，前提是相关工作人员掌握了绿色转型所需的技能。通过支持绿色转型和加强社会融入之间的互惠互利，尤其是根据行动计划落实“欧洲社会权支柱”，进一步发挥社会经济的潜力，率先创造与循环经济相关的工作岗位。欧盟委员会要确保其为支持技能和创造就业而开发的工具，推动教育和培训体系、终身学习以及社会创新领域的进一步投资。欧盟委员会还将发挥欧盟融资工具和基金的潜力，支持地方层面上的必要投资，确保所有地区都能从转型中获益。此外，欧洲循环经济利益相关方平台将继续发挥作用。
一是实现欧盟关于气候“碳中和”的目标，逐步在循环和温室气体减排之间形成协同效应。二是加速绿色转型，让经济走上正轨。欧盟委员会将金融导向更具可持续性的生产和消费模式。欧盟的循环经济金融支持平台将继续为激励循环、能力建设和金融风险管理方面的项目推广者提供指导。此外，欧盟委员会还将对加强对企业环境数据披露的要求，支持企业制定以循环经济表征数据作为财务数据补充的环境核算原则，鼓励将可持续性标准融入企业战略，修订环境和能源领域的国家援助指导方针，继续鼓励更广泛地运用经济工具等。三是通过研究、创新和数字化推动转型。欧洲企业是循环创新的领跑者。欧洲区域发展基金（European Regional Development Fund）主导的智能专业化、LIEF 计划和地平线欧洲计划（Horizon Europe）将作为私人创新资助的补充，在整个创新周期内提供支持，以期将解决方案投放市场。数字技术可以追溯产品、零件和材料的行程，确保数据成果的可靠访问。欧盟委员会还将提出知识产权战略。
欧盟认为，循环经济代表着可持续发展模式，实现公平、气候碳中和、资源节约型的循环经济将带来新的商业机遇，创造新的就业机会，并促进欧盟与合作伙伴的经济联系。为支持全球循环经济的转型。欧盟提出以下倡议：一是以《欧盟塑料战略》为基础，推动国际范围内达成塑料产品协议。二是成立全球循环经济联盟，共同弥补全球循环经济方面的知识和治理鸿沟。三是探索设立自然资源使用的“安全运行空间”，启动自然资源管理国际协议的讨论。四是与非洲建设更牢固的伙伴关系，扩大绿色转型和循环经济的益处。五是将循环经济内容纳入欧盟对外商签的自贸协定。六是通过多双边政策对话、协定、国际发展合作项目等推动西巴尔干国家发展循环经济。七是实施“绿色新政外交”，派遣循环经济代表团，并强化与欧盟成员国的合作。
综上所述，新行动计划涉及生产、经营、消费的方方面面，需要全社会共同努力。制造商需要摒弃“购买—使用—废弃”的设计理念，更注重维修和回收。消费者需要改变消费习惯，减少浪费行为。企业可以探索循环发展的新业务。监管机构需要确保消费者对产品循环利用的权利。此外，部分产业部门将受到重点监督。对于新行动计划能否成功取决于欧盟各成员国、主流环保组织和广大公众的共同支持和配合。
20世纪初，我国开始引入循环经济的理念，经过20多年的发展，我国循环经济的经历4个阶段 ：分别是理念创新阶段、试点先行阶段、示范引领阶段和总结推广阶段。从立法、规划、政策、试点示范到工程项目等，多管齐下，多措并举，在政策措施上形成了一系列组合拳，循环经济取得了显著成效[11]。
欧盟将循环经济作为经济发展转型的决心十分坚定，通过分析新一轮《欧洲循环经济行动计划》，对我国循环经济的发展具有十分良好的借鉴作用，尤其是在我国固废法已经修订发布，废塑料污染防治进入新阶段，《循环经济促进法》修订的新形势下，我国经济发展模式应主动抓住契机，由原来的资源能源高消耗向资源循环利用发展。
具体的启示和政策建议将从宏观（政策与管理）层面、中观（产业和消费）层面、微观（企业、产品）层面分别进行阐述：
宏观政策与管理层面
应不断完善循环经济立法，修订相关法律法规以及标准体系，因地制宜地制定适应中国国情的一揽子行动计划。在制定政策时应转变循环经济发展的出发点。中国的循环经济政策往往与环境保护活动联系密切，以解决资源短缺、环境问题，而欧盟虽然也注重资源效率，但更强调就业和提升企业竞争力和提振经济。在废弃物管理中，需要设定明确的减量目标和有效手段。如确定提高废弃物资源回收率和降低填埋量长期目标；明确并简化废弃物概念；采用经济手段进行有效管理。
中观层面（产业和消费）
一是产业服务对象应发生转变。中国的循环经济体系较为庞大，注重构建产业体系，展开示范试点。而欧盟更强调给予中小企业支持与帮扶。我国国有公有制经济和中小企业均在我国经济发展中起到十分重要的作用，仅仅依靠大企业示范，而不能更多地支持数量庞大的中小企业，循环经济的市场和商业机会将大大减少[12]。二是消费理念和生活方式应改变。结合我国消费者的消费习惯，注重在消费环节中如何利用消费者的市场能力促使企业寻求主动改变。向消费者提供充分信息，包括产品能效、原材料及产品生命周期末端回收的可能性、环境成本的经济信号，以便帮助消费者进行正确选择。需要建立有利于向消费者提供完善的维修、共享和循环利用的服务体系。
微观层面（企业和产品）
一是重视产品生态设计。循环经济始于产品生命周期的开端。产品设计和产品生产阶段都有机会节约资源、避免低效的后期管理。企业在进行产品设计和生产时应注重提高产品可修复性、可升级性、耐用性和可回收性的具体措施，形成具体设计指引。中国需要有效的产品设计改变现有市场信号，刺激符合循环经济3R原则的产品设计方案出现。二是企业需开拓新型经营模式。适当延长产品使用寿命，激励企业提供维修和再利用服务，强化产品维修和升级，实现物尽其用；通过数字化手段建立消费平台，实现产品共享，使消费者更加方便地利用闲置产品；采取产品即服务的经营模式，消费者租借产品或只需为产品的使用买单。
参考文献
1.European Commission, 2015. Closing the Loop: an Action Plan for the Circular Economy.
2.European Commission, 2019. Report from the commission to the European parliament, the council, the European economic and social committee and the committee of the regions On the implementation of the Circular Economy Action Plan.
3.European Commission, 2016. Ecodesign Working Plan 2016-2019.
4. https://een.ec.europa.eu/
5. www.resource-efficient.eu
6.33OJ, 14.6.2018, L 150, p 93, 100, 109,141 Directive 2008/98/EC on waste, Directive 1999/31/EC on the landfill of waste, Directive 94/62/EC on packaging and packaging waste, Directive 2000/53/EC on end-of life vehicles, Directive 2006/66/EC on batteries and accumulators and waste batteries and accumulators, Directive 2012/19/EU on waste electrical and electronic equipment (WEEE)
7. http://rmis.jrc.ec.europa.eu/
8.European Commission, 2018. A European Strategy for Plastics in a Circular Economy.
9. https://thecirculars.org/our-finalists
10.European Commission, 2020. A new Circular Economy Action Plan For a cleaner and more competitive Europe.
11.马荣,2019. 循环经济助经济发展方式转变和高质量发展. 《中国改革报》.
12.张越，唐旭. 欧盟循环经济新战略及其对中国的启示.教学与研究，2017，10:79-88.
文章作者
丁爽、付允、高东峰、高彦鑫、赵琬莹、朱艺
中国标准化研究院资源环境研究分院
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