EOD模式解析

多部委相继出台EOD有关政策，中央重视程度可见一斑。那么什么是EOD模式？有何政策依据？如何运作？下面笔者将围绕这几个问题对EOD模式做简要分析。

一、概念

根据《通知》，EOD（Ecology-Oriented Development）模式是以生态文明思想为引领，以可持续发展为目标，以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式。也就是说，EOD模式是以可持续发展为目标，在经济发展与生态环境之间构建了合作的桥梁，从而实现区域整体溢价增值，生态建设与经济发展相互促进。

二、EOD支持政策

我国经历了改革开放后，经济得以快速的发展，城市布局得以不断地扩大，目前已站在城市发展的十字路口，处在城市发展亟需转型的阶段。在过去经济高速发展的背景下，我国出现生态环境破坏、城市病突出等诸多问题，一方面，我国需要继续发展经济，但另一方面，生态环境保护问题也刻不容缓。在这样的背景下，生态文明建设引起了国家领导的高度重视。2015年5月5日国务院发布《关于加快推进生态文明建设的意见》中指出加快推进生态文明建设是加快转变经济发展方式、提高发展质量和效益的内在要求，其中要强化主体功能定位，优化国土空间开发格局，大力推进绿色城镇化。2017年10月18日习近平总书记在党的十九大报告中指出要坚持人与自然和谐共生。建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念。2018年3月11日，生态文明被写入宪法中，在第32条中加入生态文明，修改为“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”。在生态文明建设的总基调下，EOD模式应运而生。笔者将国家EOD相关政策总结如下：

三、运作模式

（一）EOD运作模式

EOD模式将生态引领贯穿于规划、建设、运营的全过程，从生态环境、产业结构、基础设施、城市布局等方面综合考虑。EOD模式开展总共分为三个阶段：

第一阶段为重构生态网络，通过环境治理、生态系统修复、生态网络构建，为城市发展创造良好的生态基底，带动土地增值；

第二阶段为城市环境的整体提升，通过完善公共设施、交通能力、城市布局优化、特色塑造等提升城市整体环境质量，为后续产业运营提供优质的条件；

最后一个阶段，通过产业导入、人才引进等手段，激活经济，使整体溢价增值，包括税收、自然资本等。

总结来说，EOD项目操作模式就是通过生态网络建设、环境修复、基础设施配套以及产业配套建设促使该区域及周边的土地升值，并为产业引入和人口流入提供良好的生态基底；一方面以产业发展增加居民收入、企业的利润和政府的税收；另一方面依靠人口流入带来政府税收的增加及区域经济的发展。最终实现生态建设、经济发展、社会生活三者协调发展。（下图图示内容来自济邦咨询，作者王文娟）

（二）“PPP+EOD”模式

《通知》明确：“依托项目均须完成项目可研批复，采用政府和社会资本合作（PPP）模式的项目需纳入国家发展改革委或财政部PPP项目库。”也就是说EOD模式可以与PPP项目结合实施，但并不必须。不过，2018年8月31日，生态环境部印发的《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》（环规财〔2018〕86号），明确倡导“EOD”理念，同时提到加快出台《关于打好污染防治攻坚战推进生态环境领域政府和社会资本合作的实施意见》，采取多种方式支持对实现污染防治攻坚战目标支撑作用强、生态环境效益显著的PPP项目。“PPP+EOD”显然是生态环保项目中值得推崇的实施模式。

笔者认为，PPP项目是EOD模式较为契合的实施载体。首先，两者理念契合。EOD模式是建设生态城市，既适用于新城建设也适用于旧城改造，本质是实现城市的可持续发展，而采用PPP模式，引入具备技术和运营能力的社会资本方，合作期长达几十年，合作过程中是根据绩效付费，也是基于项目的可持续发展理念。其次，两者结合效率更高。所谓PPP就是让专业的人做专业的事。采用PPP+EOD模式，利用社会投资人的资金及技术优势，既解决了政府投入的项目前期开发资金不足的问题，又能形成片区综合开发规模，给当地带来可持续发展的经济效益和环境效益。

四、EOD运作模式所面临的问题

（一）行业跨度大

EOD模式下行业跨度大，且不同行业专业要求高，生态环境治理、修复和生态网络构建需要专业的环保企业完成；基础设施配套、产业配套及生活配套的建设需要综合能力较强的建筑企业；后期产业导入、物业管理需要综合能力较强的运营商进入。所以一名合格的EOD综合开发商应具备从项目策划、产业规划、概念规划、工程施工、地块开发、资产运营、产业招商等一整条产业链的实施能力。

（二）见效周期长

EOD模式见效周期较长，良好的生态基底构建需要一定的时间才能显现出来，生态环境的优良性显现出来后，土地的增值效应才会大大增加；且EOD模式下的产业培育和产业导入也需要一定的周期和时间才能显性化，很难在较短的时间内体现出来。所以一名合格的EOD综合开发商还应具备强大的融资、开发、变现能力，对于长流程的资金链要有充分的管控和操盘能力。

（三）土地开发风险较大

从EOD项目的施行上我们可以发现，项目公司需要对EOD项目所属区域进行土地整理并进行成片开发，因此，土地开发所引起的风险便成为EOD运作模式自身独有的风险点。在我国，土地开发可以分为一级开发与二级开发，在EOD项目中，主要表现为土地一级开发。土地一级开发，是指通过对“生地”进行整理、投资与开发，使其达到“熟地”，最终实现土地出让的过程。在整个土地开发的过程中可能会产生以下三个方面的风险：

1、融资类风险

土地一级开发包括征地、拆迁、平整、建设市政基础设施和社会公共配套设施等，这些项目的进行需要大量的资金基础。一方面，EOD项目的原生资金不足，另一方面采取股权融资、债权融资等其他融资手段，也面临一定的融资法律风险。因此，项目公司应当积极拓宽融资渠道，在项目的运作和推进过程中，注重项目的合规性，满足金融机构的审查要求，尽可能做好事前的防控工作。

2、政策类风险

土地一级开发所面临的政策风险主要包括国家政策和地方政策两个方面。国家政策对土地成片开发项目的影响主要包括城市化建设、土地利用政策、征地所涉及的拆迁及补偿政策、产业税收政策等；地方政策主要是作为国家政策的辅助以及结合地方发展状况的政策。与法律相比，政府具有不确定性，或许由于领导更迭，或许因为上级出台与该政策相冲突的文件，都会导致合同依据政策发生变化，从而导致基于政策依据签订的合同文件效力也受到影响。因此，项目公司一方面需要适时掌握影响土地一级开发的宏观和微观经济政策动向，对土地开发进行全面的项目论证，进行详细的尽职调查，积极与政府各部门沟通，尽量规避可能发生的政策风险，另一方面注重与政府部门的合同签订，尽量在不违背法律法规的情况下将土地开发的详细规则订立在合同中，保证在今后的纠纷中于法有据。

3、收益类风险

目前全国关于土地一级开发形成三种模式的收益分配模式，分别是固定比例收益模式、土地出让金净收益分成模式与固定收益+净收益分成模式。上述三种收益分成模式存在一定的问题。就固定比例收益模式而言，其是政府按照总建设成本的一定百分比分配利润给项目公司。在这种情况下政府往往是预先估计，划定比例，而项目公司的投资建设运营期往往很长，可能会面临很多突发的情况，极有可能发生超额支出的情形。就土地出让金净收益分成模式而言，根据财政部、国土资源部、中国人民银行2006年12月31日发布的《国有土地使用权出让收支管理办法》第4条的规定，土地出让收支全额纳入地方政府基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方政府基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”管理。在地方国库中设立专账（即登记簿），专门核算土地出让收入和支出情况。土地出让金的收益需要全额纳入地方政府基金预算管理，项目公司不能收取土地出让金的部分收益，因此该模式也存在一定合规风险。

EOD运作模式作为城市开发模式的一种，其核心在于土地，目的在于收益，而土地开发作为收益的重心，尚未形成完善且成熟的制度体系，因此在实践中，项目公司需要及时了解当前的法律、法规与政策性文件的规定，谨慎选择收益模式，避免发生违法违规的情形，此外，针对固定比例收益模式，不仅需要加强项目论证研究，同时也需要在合同中载明补充协议与价款变更权等内容，避免后期可能发生的法律风险。

五、EOD模式案例

（一）项目概况

蓟运河（蓟州段）全域水系治理、生态修复、环境提升及产业综合开发项目是国内首次将EOD模式应用到整个流域生态环境治理的项目。

2019年5月6日，天津市蓟州区人民政府发布《关于印发蓟运河（蓟州段）全域水系治理、生态修复、环境提升及产业综合开发EOD项目总体方案和市场化实施方案的通知》（下称《实施方案》），对蓟运河（蓟州段）EOD项目进行总体部署，并对项目实施方案规定如下：

1. 本项目采取PPP商业模式，区政府采用引入投资建设人的方式确定合法投资建设主体，与政府指定的平台公司依法成立流域投资公司；

2. 项目总体合作期限为20年；

3. 资金构成为项目资本金30%、融资70%。积极争取各级专项资金，提高项目资本金比例，同时争取政府债券资金，减轻融资压力；

4. 项目回款来源包含了水系综合治理专项资金、土地资源收益、经营性资产收益、政府购买生态服务、多元产业收益与股权转让所得；

5. 流域投资公司为公司治理组织架构。

2019年6月26日天津市蓟州区水务局以公开招标的方式，选取本项目的投资建设人，其在采招网发布《蓟运河（蓟州段）全域水系治理、生态修复、环境提升及产业综合开发EOD招标公告》。2019年8月2日采招网对蓟运河（蓟州段）全域水系治理、生态修复、环境提升及产业综合开发EOD项目的中标候选人进行公示，中交天津航道局有限公司、中交疏浚（集团）股份有限公司、中交生态环保投资有限公司、中交第四航务工程勘察设计院有限公司与中交（天津）生态环保设计研究院有限公司联合体为本项目的第一中标候选人，项目工期为20年，中标额约为65亿元。该项目目前已顺利确定了社会资本方，已进入项目执行阶段。

（二）项目实施可能面临的法律风险

首先，政府方与社会资本方组建的流域投资公司负责整个EOD项目的投融资、建设和运营，在不同的项目阶段，其会面临不同的法律问题，具体见上文。其次，《实施方案》规定，支持流域投资公司开展土地整治，按比例分享土地指标交易收益，支持流域投资公司参与区域内土地一级开发，获得一定比例的土地出让收益。天津蓟州EOD项目中采取的是土地出让金净收益分成模式，如上文所述存在一定风险。最后，《实施方案》规定股权转让作为项目回款来源的一种方式。上述方式仍不能使流域投资公司实现资金平衡时，区政府平台公司等其他股东分期收购社会资本方股权；也可经股东协商，将社会资本方股权转让予股东以外的投资者。根据该规定，项目回款的方式之一是股权转让，流域投资公司作为政府与社会资本方成立的EOD项目公司，其在进行股权转让的过程中需要遵守国家关于政府与社会资本合作项目的政策性规定，如政府在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权。此外，也需要警惕股权转让原生的法律问题如信用问题、瑕疵问题、股权代持、优先购买权等。

六、结语

虽然EOD模式的实践面临较多难点，但其以生态文明建设为视角，不仅可以解决城镇建设和发展的可持续性问题，而且能进一步解决生态环境质量提升和改善的难题。生态导向的EOD模式顺应我国生态文明建设及城市可持续发展道路要求，是未来城市建设和发展的新方向。

参考文章：

宋安成，土地一级开发的风险与规避，《上海房地》2011年第11期。

王文娟，EOD（Ecology-Oriented Development）模式，它是什么？（上篇），2019年11月8日发表于微信公众号：济邦咨询。

曹珊、李晓航，基础设施投资建设运营法律风险防控——基础设施投资建设不同运作模式（第七节XOD类运作模式），2020年8月18日发表于微信公众号：建纬律师。

作者：陈静

来源：中建一局投资运营公司法律合规