李鹏：关于可再生能源产业“十四五”及中长期发展的思考

文/ 李鹏

长期以来，在国家政策的有效驱动和相关部门的大力支持下，我国可再生能源产业持续快速发展，不仅已经成为国际上一张靓丽的名片，也为能源产业的清洁低碳、安全高效发展奠定了坚实的基础。

近期，党的十九届五中全会也明确提出“推进能源革命”、“构建生态文明体系，促进经济社会发展全面绿色转型”和“加快推动绿色低碳发展”、“全面提高资源利用效率”等要求，为能源产业的持续健康发展指明了方向，需要在具体的工作中贯彻落实。

再加上新能源产业全面进入平价时代和数字化技术对于能源产业的快速渗透，“十四五”时期可再生能源产业发展将面临全新的形式和挑战，需要进一步简化管理，明确各方责任，以激活社会资本投资的热情，共同推动整个产业跨越式发展。在此提出以下一些不成熟的想法和观点，供行业各方参考和讨论：

一是建议明确以最小的社会成本完成能源转型的原则。能源产业发展特别是可再生能源产业发展一定要树立社会总成本的概念。企业算小账天经地义，但是政府部门特别是宏观经济部门在面对产业各方纷繁复杂的利益诉求时，一定要有足够的定力，不能只算某一个具体行业甚至某一类企业的小账，而要算社会总成本的大帐，要在制定顶层设计的过程中就牢固树立起以最小的社会成本驱动能源转型的大原则，并以此作为产业政策调整的基本遵循。这个主要体现在五个方面：

首先，在面对排放强度相当的各类可再生能源，要坚持经济性优先的原则，通过市场竞争机制重点扶持成本最低的能源品种。现在我们要破除一个观念，就是不能只要是可再生能源，就是高大上的，就必须不计成本无条件支持，特别是针对不同种类的新能源品种设计明显不平等的有差异化的扶持政策。

其次，能源行业管理的重心要从项目管理转向能效管理，优先通过能效提升而不是新建项目满足能源消费的增量需求，能效提升既包括终端的能源消费的效率，也包括既有发电资产的利用率。党的十九届五中全会也明确提出“十四五”时期要实现“能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高”。所以下一步要大力推动用户侧综合智慧能源商业模式的创新、用户侧自发自用的分布式电源建设以及虚拟电厂等系统运行新模式的发展，这就需要进一步深化改革，全面放开用户侧的各类交易。

第三，要统筹考虑产业发展中的各类隐性成本。在机制设计上要尽可能发挥既有能源基础设施的边际效益，各类能源品种融合互补的经济效益，以及数字化技术对能源系统效率优化提升的技术效益，尽量避免单一目的简单叠加新的项目投资，例如面对系统灵活性的需求时，到底是一刀切强制配置储能，还是推动改革，充分发挥用户侧的灵活性的边际效益。

第四，要充分考虑非化石能源的环境效益。习近平总书记多次指出，“绿水青山就是金山银山”，地方政府在测算各类项目收益的时候，既要考虑到GDP的增长，也要考虑到新能源的环境效益。特别是全国范围内的碳市场建立之后，环境效益有了一个初步的可量化的依据，对于算好生态这笔账会带来很大的帮助。

第五，要严格控制好政策风险成本。为确保资本市场的稳定预期，产业政策要有前瞻性，并能够在一定时期保持稳定性和延续性，尽可能减少因政策波动带来的额外风险成本。同时也要严格遵循市场准入许可法无授权不可为和企业经营行为法无禁止即可行两项原则，最小化产业发展的非技术成本。

二是建议以配额为抓手明确可再生能源产业发展的责任和义务。在清洁能源产业的发展上，习近平总书记提出了非常明确的发展目标。配额制政策设计的主要任务，其实就是将这一目标有效分解下去，通过制定各省(区、市)电力消费总量中的新能源发电的比重目标，实际上是进一步明确了各地区能源转型的责任，将来谁完成了配额，谁就完成了对20%乃至更高目标的责任。

因此，建议考虑在未来将配额纳入中央对地方的考核，这样既有利于相关的政府主管部门不再对产业发展进行微观干预，只承担事中事后监管的责任，也有利于通过对可再生能源开发利用情况进行监测评价，督促各类市场主体形成合力完成能源转型的目标。

这里有必要重点讨论一下配额制的设计原则。配额本质上是基于消费侧的机制，因此在具体配额指标的的确定上，应遵循度电同权的原则，除自发自用部分的电量外，消费者从大电网购入并实际消费的每一度电其实都有着相同的排放强度，也必然要承担相同的责任。因此，在配额指标的分配过程中，也应该采取统一的标准分配，与资源情况尽可能少挂钩，而建议与能源消费的总量挂钩，并不是说资源条件好的地方就应该无条件多搞一些，恰恰相反，化石能源消费最多的区域也应该承担同等的责任。

配额制和市场经济原则是高度吻合的，在配额制政策框架下，实现了政府对于产业发展的最小干预，企业可以根据自身的资源条件和技术优势自主选择成本最低的方式来完成配额，每年开发什么品种电源，开发规模多大，都由企业自主决定，这就使得十八大以来中央大力推动的简政放权真正落到了实处，最终的决策权落给了市场，而不是从一级政府落到了另一级政府，或者从一个部门落到了另一个部门。

从目前的情况看，在无补贴的情况下，手续繁杂的核准制已经明显不适应产业发展的需求，建议今后可以考虑将新能源的项目许可一律变成备案制，只要符合产业投资方向的项目，企业可以自主进行投资决策。同时建议彻底取消规模指标管理。政府的规划只是对产业的引导信号，不能变成刚性约束，在市场化的条件下，产业最终发展的目标应该是市场各参与方相互博弈的结果。现在新能源项目建设的不确定性越来越大，按照规划目标核准并不代表能按照核准容量建成投产，反而增加了产业发展的不确定性。同时也建议考虑设立相应的禁止性条款和黑名单制度，对于法律法规要求之外的隐性许可明确禁止。

此外，还建议重点考虑理顺和明确产业各相关方在实现这一目标过程中的义务和责任。我们在可再生能源产业发展中遇到的各种困难和问题，归根结底是责任和义务不明确造成的。既然习近平总书记明确提出了绿色发展的中长期目标，那么社会各方都应该有责任有义务在这一领域同心共力，但是在过去的实践过程中，在很长一段时间里，产业的发展成了产业自身的责任，从产业之外的角度去看，各相关领域都因为维护自身的职能反而成了产业发展的阻力，可再生能源产业发展的好不好，能源转型的目标有没有完成，都是能源主管部门和产业自身的责任，与其他人都无关系，甚至在一些地方出现了对于可再生能源项目建设说停就停，甚至一停好几年的情况。

这一现象并不正常。推动全社会的能源生产和消费革命，实现绿色发展，是所有部门共同的责任，如果每个部门都局限于自身的职能，不对能源绿色转型的最终结果负责，那必然会造成一人拉车九人看的局面。如果各方在这一领域的责任明确了，那么即使遇到一些问题，各方也都可以本着建设性的态度，共同协调解决。

三是建议通过绿色消费带动绿色生产的快速增长。长期以来，我国可再生能源产业都存在重生产轻消费的问题，生产环节受困于消纳市场，相反，下游的消费者并不关心自身消费的是什么电，生产和消费存在严重的脱节。

众所周知，一个高度市场化的产业都是由下游消费带动上游生产的，这也是我国供给侧改革的核心要义。推动能源消费革命是贯彻落实“四个革命、一个合作”能源安全新战略的核心内容之一。十九届五中全会也明确提出“广泛形成绿色生产生活方式”。因此，“十四五”时期可以考虑通过扩大能源绿色消费的市场带动能源生产革命。只有消费者的意识转变了，能源绿色消费的市场需求起来了，并通过市场机制传导到生产侧，才能带动绿色电力生产的良性和可持续发展。而这些通过立法和政策引导、舆论宣传将会起到一个立竿见影的效果。

前不久，国家发改委经中央深改委同意发布的《绿色生活创建行动总体方案》就是一个很好的开端。配额的本质也是通过政策创造出一个稳定持续的绿色电力消费市场，最终实现以绿色消费带动绿色生产。长期困扰可再生能源产业发展的限电问题的本质也是清洁电力的供给和需求不匹配，通过消费侧的带动就能有效解决消纳的问题。

其核心逻辑在于，每一度新能源电力在生产之初就已经找到了其消费市场或者说锁定了消费空间，消费者为了达成交易，也将主动在电力市场内部寻找满足需求的成本最低的灵活性资源，消纳的责任就从电网企业变成了用户自发交易，责任和义务进一步明晰，煤电、储能以及可调节负荷等能够提供灵活性的市场参与方也可以将灵活性顺利变现，不仅可以创造全新的商业模式，也将有效地激发其参与灵活性市场的积极性。

为了促进消费侧的热情，政策上也可以考虑将本地消费的清洁能源不再计入能源消费总量的考核中，使得地方更倾向于使用可再生能源来满足日益增长的能源需求，也将有效的促进产业规模的快速扩大。

在平价时代，绿色电力证书将可能是一个非常有效的促进绿色消费的政策工具。绿色电力证书政策的核心要义是明确平价时代的风电、光伏发电的清洁能源发电属性，为未来参与电力市场交易以及推动绿色消费提供身份信息认定和政策保障。从目前的趋势看，未来希望实现碳中和的企业越来越多，加上工信部现在力推的绿色大数据中心计划，未来对于清洁能源的需求增长会很快。

绿色电力证书可以将电力物理交易与虚拟的清洁能源属性交易分割开，具有可追溯、可核查的特性，是未来非常好的营销工具，一方面可以在此基础上设计多种营销方案和产品模式，以满足用户的绿色电力消费的需求和确保用户的黏性（例如有利于用电企业和集团的售电企业签署长期PPA）。另一方面将可再生能源电力的绿色属性进行剥离，通过全新的市场体系进行循环，使得不考虑绿色证书的可再生能源能够以纯粹的电力普通商品的属性参与电力市场，这就大大降低了电力市场交易规则的设计难度，有利于通过良性的市场竞争进一步推动可再生能源发电的成本下降。

总之，“十四五”是可再生能源产业发展的全新起点，摆脱了对于补贴政策的依赖，我们有理由相信，在党中央的正确领导下，可再生能源产业将会取得更高质量的发展。但从更加长远的角度看，要落实习近平总书记提出的2060年实现碳中和的宏伟目标，“十四五”也只相当于万里长征刚刚渡过赤水河，未来还有更长的路要走。

在目前的关键节点上，行业各方必须要凝心聚力，梳理好行业发展的逻辑体系，要有久久为功的心态，确保在未来40年的时间内产业整体的持续健康发展。特别是要坚决避免通过扭曲市场机制的短期政策人工催肥产业的发展，毕竟，短时间急功近利的快速发展固然能收一时之效，但是却很可能损害了深层次的供求关系，最终使得整个产业发展的路越走越窄，也将严重影响绿色低碳发展目标的实现。

（作者系可再生能源学会风能专委会委员，中国光伏行业协会咨询专家，现供职于国家电投）