全球复苏进行时 | 加拿大：纾困重抓就业，实现复苏与气候双重目标

气候变化从来都不只是一个单维度的环保议题。就业、贫困、性别平等、社会福利等等问题都能反映出气候变化对于世界经济与社会发展潜移默化的影响。新冠疫情犹如一剂催化剂，使得一系列社会沉疴愈加突出，弱势群体往往更为艰难。

一个公正的、具有包容性的、可持续的社会体系将大大提高我们应对风险和灾难的能力和韧性，是我们攻克疫情、实现高质量绿色复苏的关键。长远来看，也是我们更好地应对气候危机、实现可持续发展的重要基础。当下，包括中国在内的许多国家都将就业和其它社会福利问题视为复苏计划的重中之重。作为复苏的重要维度，本文将聚焦加拿大复苏计划中与就业及社会福利相关的政策，浅析该国在应对气候变化和疫情双重危机之下如何纾困。

根据国际劳工组织于9月底发布的监测数据显示，与2019年同期相比，全球劳工收入估计在2020年的前三个季度下降了10.7％，即3.5万亿美元（不包括政府提供的收入支持）。中低收入国家跌幅尤其明显，劳动收入损失达到15.1％。根据劳工组织的基准情景模型预测，到2020年第四季度，全球工作时间将比2019年同期减少8.6％（以一周工作48小时为标准），相当于减少2.45亿个全职工作，比劳工组织先前估计的4.9％有所增加。

中国国家统计局的官方数据显示，我国的失业率在二月份达到顶峰——6.2%，是自2018年使用城镇调查失业率指标以来的最高值，随后缓慢下降。截止9月，全国城镇调查失业率为5.4%[1]。此外，新冠疫情的冲击使得劳动力市场中“不平等”、“不包容”这两大沉疴愈发尖锐，对易受社会宏观环境影响的弱势群体来说更是雪上加霜。

低收入、低福利的兼职类工作由于稳定性差，在危机和动荡时期会首当其冲收到影响，有相关研究表明，女性在这一类工作中的占比高于男性，因而在此次疫情中受到更多的负面影响。国际劳动组织的监测数据显示，在全球范围内，将近5.1亿女性（占所有就业女性的40％）在四个受疫情影响最严重的部门（住宿和餐饮业；批发和零售贸易；房地产、商务和行政活动业；制造业）工作，而男性占比只有36.6%[2]。同时，女性在疫情期间承担更多病人、老人及儿童照护等无酬家庭责任[3]。

一份来自伦敦大学学院、马德里卡洛斯三世大学、日本政策研究大学和泰国银行的联合研究显示，发展中国家的低收入劳动者在新冠疫情期间面临更高的收入损失风险。例如体力劳动者，他们工作的特性导致他们难以通过远程的形式达成工作目标。该研究还发现，在高收入家庭中，夫妻从事类似职业的比例约为20%，但这一比例在低收入家庭中高达60％，这意味着低收入家庭很可能在疫情中受到更大的冲击[4]。

9月10日，二十国集团（G20）劳工就业部长会议召开，并通过《二十国集团劳工就业部长会议宣言》，强调了加强社会保护、稳定劳动关系、促进体面工作（decent jobs）的重要性，并声明将帮助青年人更好地为就业做准备，努力解决女性就业面临的各种不平等问题，扫除各类就业障碍，缩小男女在劳动力市场上的差距。

国际劳工组织也呼吁各国采取紧急、灵活且有针对性的措施，向企业和劳动者提供支持，尤其是脆弱群体。劳工组织总干事莱德表示：“随着疫情和失业危机的不断发展，保护最脆弱群体的需求正变得更加迫切。对于成百上千万劳动者来说，没有收入就意味着没有食品、没有安全和未来。世界各地的数百万家企业已经奄奄一息。他们没有积蓄，无法获得贷款。这就是全球劳动就业的现实。倘若现在无法提供帮助，他们就将走向消亡。”[5]

自2020年3月新型冠状肺炎疫情在加拿大爆发之后，该国失业率大幅上升，从2月的5.6%飙升至在5月达到顶峰13.7%，虽然之后有所下降，但目前整体来看仍旧远高于2019年5.67%的平均水平。其中，女性受负面影响尤为严重。在疫情前，加拿大女性失业率低于全国平均水准，稳定在5.30%（1-2月平均值）左右，但该数值在疫情期间迅速上升，并于5月份飙至失业率最高点，达14%[6]。

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作为国际上较早采取新冠疫情救助计划（COVID-19 Economic Response Plan）的国家之一，加拿大国会于2020年3月25日，通过总额1,070亿加元的新冠疫情救助计划。该计划对个人/家庭、企业、行业以及非营利组织予以经济及政策支持，其中520亿加元为加拿大家庭和企业提供直接援助。7月，加拿大总理特鲁多宣布《安全重启协议》，将通过逾190亿加元的联邦投资帮助各省和地区安全地恢复经济发展，提高国家应对未来公共卫生危机的能力。

9月23日，加拿大国会正式复会，总理特鲁多向国会提交施政报告。报告强调了加拿大复苏的最新计划（具体政策及实施细则暂未公布）[7]，其中明确提出要创造100万个就业机会，重点帮助女性提高就业竞争力。同时，工资补贴将延长到明年夏季，旨在帮助更多企业留住员工，实现疫情后经济的平稳过渡。

综观加拿大的就业复苏政策举措，亮点主要体现在积极建立社会对话、广泛覆盖多元对象、针对性提供支持三大方面。

1. 积极建立社会对话

疫情爆发后，加拿大政府积极主动地与各受创行业建立对话，以及时、精准地提供行业所需的支持。在政府网站上，民众可以通过在线留言、政府咨商（Government Consultations）等多种方式向政府反映需求，为政策、法律法规、行政事务或议题等建言献策。安大略省于2020年4月成立了安大略就业与复苏委员会（The Ontario Jobs and Recovery Committee），通过与民众紧密沟通来制定包括公众健康、安全、刺激经济增长和创造就业等社会议题在内的各项计划，以支持安大略省更好更到位的落实复苏工作。

2. 广泛覆盖多元对象

除了为因疫情失业或减少工作时间的加拿公民设立的紧急响应福利金（Canada Emergency Response Benefit, 以下简称CERB）之外，加拿大政府还定向地为不同群体提供针对性救助支持，如：因新冠肺炎相关原因生病或必须自我隔离而无法工作者、低收入必要劳动者、原住民、学生及应届毕业生、年轻创业者、女性创业者、身心障碍者、无就业保险劳动者、和自主职业者等。覆盖对象多元且尽可能全面。

同时，不同政策之间相互补充，力争为有需要的劳动者提供不断档支持。例如，在9月27日停止发放应急响应福利金后，为帮助依旧需要救助的劳动者实现更加平稳的过渡，加拿大政府降低了就业保险（Employment Insurance）的准入门槛[8]。对于降低标准后仍不符合条件的劳动者，政府将提供加拿大复苏福利金（Canada Recovery Benefit）予以救助；对于因学校或照护机构等关闭导致必须承担家庭照护义务而无法工作者，政府则将为其提供加拿大复苏照护福利金（Canada Recovery Caregiving Benefit ）。

“拿着最低工资，以自己的健康和生命为代价来保持国家的运转”的低收入必要劳动者（low-income essential workers）是加拿大政府此次就业复苏中重点扶助的群体。联邦政府将投入30亿加元的补助资金以增加低收入必要劳动者的工资。需要注意的是，联邦政府允许每个省和地区根据自身实际情况来确定对“低收入必要劳动者”的界定标准及支持力度。截至目前，只有曼尼托巴省（Manitoba）、纽芬兰省（Newfoundland）和爱德华王子岛（Prince Edward Island）等少数省份为医疗体系之外的劳动者提供支持。例如曼尼托巴省（Manitoba）鼓励卫生保健工作者、杂货店收银员和企业员工对此项补助进行申请，并会将1.2亿加元补助平均分配给所有合格的申请人[9]。安大略省（Ontario）为375,000多名在医疗、长期照护、养老、社会服务及司法矫正行业工作[10]的必要劳动者提供每小时4加元的加薪，且每月工作100小时以上还可额外获得250加元补贴[11]。

3. 提供针对性支持

• 直接支持：

1. 资金支持：应急响应福利金是加拿大政府目前开展的最大规模的直接资金补助项目。截至9月20日，已有793亿加元为883万加拿大人提供了直接支持[12]，约占其总人口的23.5%。

   
   

2. 政策支持：各级政府通过修改已有政策及设立新政策，为劳动者返岗就业减少障碍。联邦层面，除上节提到的降低就业保险准入门槛之外，还包括《加拿大劳工标准条例》将临时裁员的时间延长了六个月，以使雇主有更多时间召回下岗员工等；省级层面，阿尔伯塔省（Alberta）在最近通过的《公平注册实践行动（Fair Registrations Practices Act）》的支持下，将加快实施《新移民公平行动计划（Fairness For Newcomers Action Plan）》，减少新移民的就业障碍，例如：优化对其技能、证书、教育等认可程序，让其能够充分利用自己的技能和教育背景。

   
   

3. 技能培训：加拿大各级政府以疫情复苏为契机，大力推动职业技能培训，帮助民众提高就业几率和就业质量。例如，联邦政府为“青年就业和技能战略项目”（The Youth Employment and Skills Strategy）提供了10.08亿的资金，为期两年，由加拿大政府的11个部门和机构联合实施，旨在为加拿大青年提供更灵活和丰富的就业服务[13]；阿尔伯塔省继去年9月投放1亿加元支持“女性建立未来”（Women Building Futures）项目后，将继续大力支持希望在建筑、维护和运输等高技能行业中寻求机会的女性[14]。

• 间接支持：

  
  

1. 支持劳动者家庭：此类支持旨在帮助囿于家庭责任（看护、照顾老幼等）的劳动者走出家庭、重返职场。例如：联邦《安全重启协议》中的优先事项之一为“确保为重返工作岗位的父母提供安全的儿童保育服务”[15]；省级层面上，阿尔伯塔省政府将与儿童保育机构合作，为双职工家庭提供更加多样化的、经济实惠的育儿支持[16]。

   
   

2. 补贴企业：此类支持旨在帮助企业避免破产和裁员、重新雇用员工并创造新工作，方式包括减税、延期报税时限、补贴员工工资等。例如，加拿大紧急工资补贴（Canada Emergency Wage Subsidy）为符合条件的雇主支付员工部分工资，以减轻其负担[17]。截至9月20日，联邦政府以为1,143,970名雇主提供了374.4亿加元的工资补助资金[18]。

   
   

3. 扶持非营利组织：加拿大联邦政府向非营利组织投入3.5亿加元资金，以维持和提高社区组织在疫情期间为弱势群体提供服务的能力。截至2020年5月19日，1,958个社区组织项目通过此类支持得以维持，甚至拓展，服务对象包括身心障碍者、新移民、退伍军人等，服务内容涵盖了职业发展、技能培训、赋能等。

除了与就业直接相关的事项，加拿大还推动建立了全国性早教及托儿系统和全国长期护理标准，及打击系统性种族主义的计划，这些举措都有助于减少弱势群体和少数群体的就业障碍。同时，加拿大在就业复苏方面展现出了以“保护劳动者为目的及兼顾环境效益的”趋势。例如，联邦政府投资17亿加元用于清理废弃及闲置的油气井，及下放7.5亿加元的贷款以帮助油气行业减少甲烷排放，两项举措均保护了部分就业，同时解决了一些石油行业的遗留问题。

整体来看，加拿大政府在就业支持政策的制定上确实有值得借鉴之处，”公正、包容与绿色”也都在一定程度上得到了体现。但从目前的实施情况和效果来看，仍存在不少遗憾和漏洞，例如落地资源有限、准入门槛不灵活等问题，导致仍有需要帮助的失业者未得到有效支持[19]。

以加拿大应急响应福利金（CERB）为例，福利接收人在9月27日后将不能再领取该项补助，并会过渡到其他福利项目，包括就业保险（EI）、加拿大复苏福利金（CRB）、加拿大复苏照护福利金（CRCB)，以及加拿大复苏病假福利金（CRSB）等。然而，加拿大政策手段研究中心（Canadian Centre for Policy Alternatives）预测，这次补助过渡或将导致约270万人因支持力度减弱（平均每周减少123加元）、不满足任何新福利政策、无法自动过渡导致补助中断等问题面临更严峻的生存境况[20]。

此外，加拿大政府复苏政策的“绿色”力度也还有待提高。在稳步推进高污染能源取代的同时，也应在应对气候和生物多样性危机、清理污染及扩大清洁能源解决方案等方面加大投资，创造更多绿色就业，在兼顾环境效益的同时更好地实现就业的公正和绿色转型[21]。寒冬将至，疫情反扑的阴霾仍未散去，加拿大的就业复苏政策能否在又一轮的冲击中为公民提供足够的支持，并从更长远的角度上改善就业体系沉疴，尚待验证。

全球需共同努力，尽快实现绿色复苏。© Maja Bota / Greenpeace

我们希望宣言中的承诺能够真正被践行。当弱势群体得到应有的关注和支持，所有人得以更加公正、充分地实现社会参与，我们才能以更有韧性的社会结构实现高质量的经济复苏，更有信心地应对气候变化等危机和挑战，实现可持续发展。

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