国家气候战略中心关于《欧洲绿色新政》的两篇专题研究

编者按

《欧洲绿色新政》解读及对我国的启示与借鉴

徐庭娅、柴麒敏

摘要：2019年12月11日，欧盟委员会发布了新的增长战略文件《欧洲绿色新政》（European GreatDeal，以下简称“新政”）。新政草案提出，通过向清洁能源和循环经济转型，使欧洲到2050年成为全球首个碳中和大陆，以阻止气候变化、促进欧洲经济稳定可持续发展。这是欧委会主席冯德莱恩履新以来的首个施政纲领，也是欧委会应对气候和环境挑战的新承诺，被视为欧盟下一个“五年规划”。新政草案不仅提出了欧盟2050年碳中和目标，还提出了落实目标的政策路线图，将对欧盟的经济社会发展产生深远影响，也对我国制定本世纪中叶长期温室气体低排放战略和“十四五”规划具有重要借鉴作用。

关键词：欧洲绿色新政，气候中和，长期战略，可持续发展，绿色低碳转型

一、绿色新政主要内容

作为欧盟新的增长战略，新政旨在“将欧盟转变为一个公平、繁荣的社会和富有竞争力的资源节约型现代化经济体，到2050年欧盟温室气体达到净零排放并且实现经济增长与资源消耗脱钩”，让欧洲走上可持续和包容性发展道路。新政草案不仅提出了欧盟2050年碳中和目标，还提出了落实目标的关键政策和措施路线图，涵盖能源、工业、交通、建筑、农业等所有经济领域。具体包括以下四个方面的内容（见下图）。

一是上调了欧盟2030年和2050年减排目标。新政草案提出，将欧盟2030年温室气体减排目标从较1990年减排40%上调至50%并力争达到55%，比原目标上调了10-15个百分点，并拟于2020年夏季正式公布；2020年3月前，提出首部欧洲《气候法》，将2050年实现碳中和的目标载入法律，使其具有法律约束力。据统计，从1990年到2018年，欧盟温室气体排放减少了23%，经济却增长了61%，但按照目前力度仍无法完成2050年的减排目标。新政草案还提出，为了实现新增减排目标，欧委会将对相关法律法规和政策工具进行修订完善，可能的措施包括：修订碳排放交易体系相关法律法规，将新行业纳入欧洲碳排放交易体系；推动欧盟成员国提高碳排放交易体系覆盖范围之外的行业减排目标；修订《能源税指令》，保证税收与气候政策的一致性；针对选定的行业提出碳边境调节机制，以降低碳泄漏的风险；批准更具雄心的适应气候变化新战略，提出基于自然的解决方案；修订关于土地利用、土地利用变化与林业的有关新规定。

欧洲绿色新政草案主要内容一览表

二是初步明确了重点领域实现目标的政策路径。从全经济范围来看，能源系统进一步脱碳、推动工业向清洁循环经济转型、高能效和高资源效率建造和翻新建筑、加快向可持续与智慧出行转变、设计公平健康环保的食品体系、保护与修复生态系统和生物多样性、实现无毒零污染是欧盟落实绿色新政草案的七个主要方向。在能源领域，新政草案提出，能效、可再生能源、快速淘汰煤炭、对天然气进行脱碳处理和各领域可持续解决方案的智能融合是能源系统低成本脱碳的关键，同时还必须确保欧洲能源市场实现完全一体化和智能基础设施的建设。在工业领域，充分挖掘数字转型的潜力，是实现绿色新政草案目标的关键要素，使人工智能、5G、云计算和边缘计算及物联网等数字技术尽快在欧盟应对气候变化和保护环境的政策中发挥重要作用。同时要将工业战略与新的循环经济行动计划相结合，推动欧盟内外气候中性和可循环产品引领市场发展。在建筑领域，高能效和高资源效率建造和翻新建筑是其政策核心。在交通领域，主要是通过多式联运提高交通运输系统的效率，同时拟取消化石燃料补贴，将欧洲碳排放交易扩大至海运业，并减少无偿分配给航空公司的欧盟碳排放交易体系配额，提出更加严格的内燃机机动车大气污染物排放标准。在食品领域，主要是出台“从农场到餐桌战略”，设计覆盖食品链各环节的可持续食品政策，大幅减少和降低化学农药、化肥和抗生素的使用。在生态保护和生物多样性领域，关键措施是通过采取可量化的目标，来应对欧盟内部生物多样性丧失的风险。通过实施《欧盟新森林战略》，推动欧洲植树造林和森林保护与修复，通过实施可持续的海洋“蓝色经济”，缓解欧盟土地资源多重需求，通过实施针对大气、水和土壤的零污染行动计划和可持续化学品战略，创造无毒环境。

三是初步明确了实现绿色新政的资金渠道。首先是实施“可持续欧洲投资计划”，以绿色投融资来确保转型的公正合理。据欧洲委员会估算，若想实现当前2030年的气候与能源目标，每年还需2600亿欧元的额外投资，约占2018年GDP的1.5%，需要公共和私营部门的共同投入。在新政草案中，公共部门的资金来源主要包括：（1）通过实施绿色专项投资和开发可持续项目来推动绿色投资；（2）实施“气候主流化”，要求欧盟所有项目预算的25%必须用于应对气候变化。为此，欧委会已提出新增两项新的税收渠道，一是来自于不可回收的塑料包装废弃物，二是将欧盟碳排放交易体系拍卖收入的20%划拨给欧盟预算；（3）将至少30%的“投资欧洲”基金用于应对气候变化，同时鼓励成员国开发银行及相关机构全面开展绿色投资；（4）充分发挥“创新和现代化基金（Innovation and ModernizationFunds）”等既有基金在绿色新政草案中的作用；（5）将欧洲投资银行（EIB）转型为欧盟气候银行，到2025年将其气候融资比重翻一番，从25%提高至50%。此外，私营部门也将成为欧盟绿色转型融资的关键。欧委会将在2020年第三季度出台最新的《可持续融资战略》，向企业释放长期信号，鼓励资金流向绿色产业。其次是制定国家环保预算，充分运用绿色预算工具，重新将公共投资、消费和预算直接导向绿色优先项目，避免有害补贴。欧委会将和成员国一起，共同筛选并监测绿色项目预算执行情况。

四是明确了实施绿色新政草案的主要保障措施。主要包括支持研究和创新、激活教育和培训、国际合作以及公众参与四个方面。在研发创新方面，欧盟将把“地平线欧洲”项目至少35%的预算，都用于研究应对气候变化的新解决方案，在各个行业、各个市场大规模部署推广新技术研究和示范，打造全新的创新价值链，以保持欧盟在清洁技术方面的全球竞争优势。在教育和培训方面，欧委会将制定欧洲能力建设框架，在中小学、大学和培训机构推动绿色转型教育培训。同时，积极开展职业再培训，通过欧洲社会基金+、“技能议程”和“青年人保障计划”等，提高绿色经济环境下民众的就业能力。在公众参与方面，欧洲委员会将在2020年3月之前出台《欧洲气候公约》，通过信息共享、公众对话、线上线下交流和能力建设等方式鼓励公众参与，提升公众对气候变化和环境退化威胁与挑战的认识及应对能力。在国际合作方面，欧盟将继续展开更有力的“绿色新政外交”，在全球推广落实其环境、气候和能源政策目标。主要措施包括继续维护和推动《巴黎协定》的实施，加强与G20、南部和东部邻国在环境、能源和气候领域的合作，加强中欧气候环境合作，助力非洲发展绿色循环经济，以绿色贸易政策促进绿色商品、服务贸易和投资，并推动气候友好型公共采购等。

二、国际社会反应

目前，欧洲理事会（European Council）在2019年12月12日、欧盟议会（EuropeanParliament）在2020年1月15日已分别正式批准通过了《欧洲绿色新政》决议，但新政所提出的雄心勃勃的气候目标，仍在欧盟成员国内部和国际社会引起了广泛的讨论。支持者主要认为，新政重新耦合了经济增长、环境和气候保护，提出了向更公平繁荣的增长方式转型的路径，将会引起欧盟经济体系和结构的重大调整，以及生产方式、生活方式和消费方式的深远变革，有利于欧盟经济社会向更可持续的方向转型。反对的声音则认为，新政虽雄心勃勃，但在很多方面细节却模糊得令人沮丧，比如如何实现转型的公平公正等。综合来看，各方争论的焦点主要集中在以下方面。

（一）气候政策制定是否应区分成员国不同国情。在欧盟成员国内部，以波兰为首的严重依赖化石燃料的东欧国家，发起了强烈抵制，呼吁欧盟在制定气候政策时不要“一刀切”。波兰总理莫拉维茨基表示：“波兰的能源转型成本高于那些有机会依靠多种能源来维持自身经济的其他国家，我们不同意以损害波兰经济为前提的任何提议。”据统计，波兰80%的能源依赖煤炭，该国希望欧盟允许严重依赖化石燃料的经济体在2050年以后拥有“额外时间”向绿色能源过渡。对此，欧洲理事会新任主席查尔斯·迈克坦言，气候中和是欧盟的“共同目标”，但“我们承认，波兰能源结构过渡，还有很长的路要走，因此我们需要更多时间来研究细节。”

（二）是否将核能作为气候解决方案纳入新政草案。是否将核能作为气候解决方案纳入《欧洲绿色新政》，欧盟内部也出现较大分歧。目前，严重依赖化石燃料的三个东欧国家波兰、匈牙利和捷克，不愿就“2050年碳中和”达成一致，但匈牙利和捷克同时提出，只要欧盟接纳核能技术，他们自然愿意为净零排放目标贡献力量。目前，欧盟已“暂时”同意将核能纳为气候解决方案的一部分，为《欧洲绿色新政》草案争取到了捷克和匈牙利的签字，这也使得波兰成为唯一一个拒绝签署净零排放目标承诺书的欧洲国家。但已签字的捷克和匈牙利强调，能源转型成本巨大，欧盟应拿出更为具体且慷慨的资助方案。欧洲理事会指出，有必要确保能源安全，并尊重成员国决定其能源结构和选择最合适技术的权利。截至目前，对于两国提出的“核能技术是能源转型一部分”的诉求，法国表达了支持立场，但德国、奥地利和卢森堡仍持拒绝态度。目前，核电约占欧盟发电量的30%。过去半个世纪，核电大约抵消了600亿吨来自化石燃料发电的二氧化碳排放。然而，出于对切尔诺贝利和福岛核事故的担忧，欧洲议会绿党主席凯勒表示：“核能不安全，我们仍然不知道如何处理核废料，它与可再生能源无关，与气候解决方案无关，这绝对是错误的方向。”

（三）如何实现公平公正的转型。如何解决好部分严重依赖化石能源的成员国在向气候友好型能源转型过程中产生的就业和社会问题，是国际社会关注的另一个焦点。《金融时报》撰文称，波兰或将成为《欧洲绿色新政》推行路上最大一块“绊脚石”，该国的“不合作”给欧洲的碳中和目标带来极大冲击，因为华沙方面以“需要额外援助”作为达成零净排放目标的条件。《纽约时报》指出，波兰希望获得更多保证，包括确保获得大量欧盟投资贷款和赠款，以助力其向绿色经济过渡。欧盟此前提出，最早将在2021年1月公布1000亿欧元“转型资金公平供给机制”的细节，欧委会期待波兰加入。

（四）“气候税金”成新政焦点。加强征税是《欧洲绿色新政》草案的一大焦点。根据新政草案，欧盟将取消对化石燃料的补贴，并将税收负担从劳动力转移至污染源，包括提高现行能源税最低税率、取消对空运、海运部门税收豁免等条款。此举将导致欧盟化石燃料生产商和运输企业未来可能将多缴纳数百亿美元的“气候税金”。《华尔街日报》指出，《欧洲绿色新政》草案将敦促欧洲各国在全国范围内建立广泛的税制改革机制。欧委会指出，这或将使航空公司每年花费144亿欧元的税款，是其目前每年缴税规模的两倍以上。海运公司也无法独善其身。运输与环境组织指出，欧盟目前每年向海运业提供约240亿欧元的补贴，其中大部分以化石燃料免税形式提供。有统计表明，2014至2016年间，欧盟成员国每年对油气煤炭生产和消费，以及化石燃料发电提供的补贴总额高达550亿欧元。欧洲天然气工业联盟（Eurogas）秘书长James Watson则表示，沼气、生物甲烷和氢气等都应该在能源税改革中有所体现。

三、总体评述

《欧洲绿色新政》草案是欧委会主席冯德莱恩履新以来的首个施政纲领，也是引领欧盟未来可持续发展的“新增长战略”，与此前欧委会提交的欧盟长期低排放发展战略草案《给所有人一个清洁星球——一份欧盟对于建设繁荣、现代、有竞争力的气候中性经济体的长期战略愿景》（以下简称“长期战略草案”）一脉相承。新政草案主要聚焦欧盟未来5～10年的可持续增长战略，后者则着眼于欧盟至本世纪中叶的中长期低排放发展。综合来看，绿色新政草案主要具有以下特点。

（一）减排目标更加明确、先进。在欧盟《长期战略草案》提出2050年实现温室气体净零排放目标的基础上，新政草案明确提出，要使欧洲到2050年成为全球首个碳中和大陆，并将此目标纳入拟于2020年3月出台的首部欧洲《气候法》，使其具有法律约束力，此外还大幅上调了欧盟2030年减排目标10-15个百分点。尽管该草案尚待欧盟议会和欧洲理事会的批准，但仍充分体现了欧盟作为《公约》附件一缔约方率先减排的主动意愿，以及致力于引领全球气候行动的战略意图。

（二）强调以发展转型抢占全球“绿色竞赛”先机。新政草案的出台充分体现了欧盟企图以发展转型抢占全球“绿色竞赛”先机的政治雄心和战略考虑。面对日益严峻的气候和环境挑战，欧盟力图通过绿色新政将应对挑战和促进增长耦合为一体，即“化紧迫挑战为经济增长的独特机遇”。绿色新政草案不仅是欧委会应对气候和环境挑战的新承诺，是引领欧盟未来“转变为一个公平、繁荣、富有竞争力的资源节约型现代化经济体”的新增长战略，也是欧盟在全经济领域大力培育环保、清洁生产、新兴战略产业，抢占全球竞争优势的行动纲领。

（三）注重转型的公正合理。在绿色新政草案中，欧委会提出了包括“公正转型基金”在内的“公正转型机制”，强调只有采用公平、包容的方式，才能真正实现转型。通常，最脆弱的地方最容易受到气候变化与环境退化的不利影响，转型也会引发商业模式、技能要求、相对价格的重大结构性变化，公民因其所处的社会和地理环境不同会受到不同影响。这必然导致欧盟各成员国、地区及城市开启这一转型时的起点并不相同，响应能力也不同。新政草案强调，要在各个层面设立公正合理的政策相应机制，同时针对受此转型影响最大的地区和行业，通过欧盟预算、欧洲投资银行以及其他私营和公共资源，对转型工作予以大力支持。

（四）政策路径仍有待进一步明确和细化。虽然新政草案初步明确了实现目标的7大重点领域及主要政策路径，但具体政策措施和关键细节还有待进一步明确。例如，如何保障转型的公平公正，解决好波兰等严重依赖化石能源的成员国的脱碳阵痛和工人失业问题？如何制定新的绿色金融政策，引导和撬动私人资本流入绿色产业？如何征收碳边境调整税，通过碳边境调整机制使竞争更加公平合理？如何通过绿色贸易政策，推动贸易伙伴国落实《巴黎协定》，加强环境和气候保护？是否不再与未能遵守《巴黎协定》要求的国家达成新的贸易协议等等。

四、对我国的启示与借鉴

2020年正值《巴黎协定》下本世纪中叶长期温室气体低排放发展战略提交及国家自主贡献更新之际，也是较多国家着手新一轮应对气候变化规划的时期，欧盟绿色新政草案的出台无疑是领风气之先，也展现了相当的减排雄心。一方面，新政草案的提出增加了全球对主要经济体提高力度的期许，对我国出台此类政策无形中增加了压力，且欧盟拟采取的碳边境调节机制也可能对我国的相关产业带来绿色壁垒与风险，我们应该认识到我国与欧盟发展阶段和国情的差异；另一方面，欧盟在制订此类政策时的考虑与争论，特别是涉及应对气候变化和经济增长的关系方面的经验和做法，也为我国提供了参考和借鉴。

（一）注重推动经济发展和气候保护“双赢”。新政草案的核心是通过经济社会的绿色转型来平衡经济发展和气候、环境保护之间的矛盾，即“化紧迫挑战为经济增长的独特机遇”。欧盟在新政草案中提出了全经济领域向气候、环境友好型方向转型的目标和政策路线图，并要求宏观领域的各项政策都必须根据新政草案目标进行校正和协调，同时积极培育绿色环保产业抢占全球竞争优势。当前，我国正处在制定中长期低排放战略和“十四五”规划的关键时期，已充分认识到加强生态文明建设，积极应对气候变化和环境保护是我国经济社会可持续发展的必然要求。在相关规划制定过程中，可以充分借鉴欧盟经验，将生态文明建设、应对气候变化、环境保护和转变经济发展方式有机结合起来，走绿色低碳发展道路，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系，推进我国经济可持续、高质量发展，实现经济发展、环境保护与应对气候变化的多赢。

（二）注重推动顶层设计和立法引领。绿色新政草案充分展示了欧盟经济社会发展注重顶层设计，充分发挥战略、立法引领作用的优良传统。政策文件覆盖了欧盟全经济领域，在七大主要领域提出了具体的政策路线图，并列出了该领域重要战略规划、立法、行动计划的出台或修订时间。这样可以充分利用法律法规和战略文件向市场传递长期价值信号，以更好地推动和稳定投资，形成良好的政策导向和倒逼机制。在“十四五”生态环境保护规划和应对气候变化专项规划中，我国应积极借鉴欧盟在该领域的经验，推动应对气候变化相关法律法规的出台，加强碳市场等相关领域的法律法规建设，进一步利用法律法规推动我国绿色低碳发展和应对气候变化工作向纵深推进。

（三）注重经济社会绿色低碳转型的公正合理。“公平公正原则”是欧盟的绿色新政的核心原则之一。在草案中，欧委会多次强调在转型中“一个都不能掉队”，“无害”原则，在各个层面设立了公正合理的政策响应机制。例如，通过就业再培训等计划，力保受此次转型影响最大的公民和工人在新经济行业的就业机会。当前，我国在转方式、调结构，推动经济高质量发展的过程中，不可避免要淘汰部分落后产能，关闭一些“三高一资”企业。在企业转型和下岗工人安置等过程中，欧盟的绿色新政草案中关于实现公正转型的机制和做法，尤为值得借鉴。

（四）注重以技术和制度创新驱动绿色增长。新技术、可持续的解决方案和颠覆性创新对实现《欧洲绿色新政》目标至关重要。在新政草案中，欧盟明确提出，要在各个行业、各个市场大规模部署推广新技术研究和示范，打造全新的创新价值链，以保持欧盟在清洁技术方面的全球竞争优势，同时致力于推动高潜力初创公司和中小企业突破型创新。例如，在数字技术领域，欧盟将大力推动超级计算机、云技术、超快网络和人工智能解决方案的融合，提升理解和应对环境问题的能力。在当前我国制定“十四五”相关规划、战略的过程中，也应将创新驱动放在高质量增长的核心位置，加强对人工智能、电子通信、电气化、数字技术等朝阳产业的技术研发和产业培育，在世界经济的绿色低碳转型中抢占技术优势和市场。

（五）注重利益相关者和公众的广泛参与。所有利益相关者的参与和贡献是成功实现《欧洲绿色新政》的重中之重。绿色转型不仅是全经济领域的转型，也是社会生产方式、生活方式和消费模式的重大变革，离不开市场和公众的积极参与。新政草案中列出了提高公众参与的多项措施，以凝聚和收集民意，为新政实施创造良好的社会共识和参与氛围。在当前我国“十四五”规划的制定过程中，应将利益相关者和公众参与纳入政策视野，通过多种方式增加公众参与应对气候变化和绿色低碳发展的主动意识，开拓公众参与的机制设计，推动决策过程的信息公开，提升公众对于气候变化工作的知情权，不断创新公众参与的形式和途径。

欧洲绿色新政出台背景及其主要内容初步分析

田丹宇，高诗颖

摘要：本文简要介绍了《欧洲绿色新政》的出台背景，梳理了其主要内容和特点。《欧洲绿色新政》对欧洲在应对气候变化方面进行了中长期战略布局，提高了欧洲在气候变化领域中的雄心和目标，提出到2050年欧洲要在全球范围内率先实现气候中和，并承诺将在100天内出台首部《欧洲气候法》。绿色新政以目标为导向、以政策为抓手、以行动为载体，从能源、工业、建筑、交通、食品、生态和环境7个方面规划了实施路线，在绿色金融、环保预算、科技创新、教育培训等政策中纳入可持续性理念，为欧洲绿色转型提供支持。

关键词：欧洲绿色新政，气候中和，可持续，绿色转型，战略

2019年12月11日，新一届欧盟委员会发布了《欧洲绿色新政（European Green Deal）》，提出到2050年欧洲要在全球范围内率先实现气候中和，并承诺将在100天内出台首部《欧洲气候法》。《欧洲绿色新政》被誉为欧洲绿色新纲领，对其在“后巴黎时代”应对气候变化进行了中长期战略布局，成为提高全球应对气候变化雄心和力度、推动全球可持续发展的重要风向标，也必将对我国应对气候变化立法、谋划应对气候变化专项规划和长期温室气体低排放发展战略产生积极影响。

首先，欧盟现有减排目标及进展与国际社会提高雄心与力度之间存在差距。《欧盟2020战略》提出了“到2020年欧盟的温室气体排放在1990年基础上减少20%，可再生能源占比提高到20%，能效提高20%”的“三个20％”战略目标，在成员国范围进行了目标分解，并通过实行碳排放总量控制和交易机制来保持一定的灵活性。《欧盟2030气候与能源政策框架》提出了“到2030年温室气体排放量比1990年减少40%，提高可再生能源占比至少到27%，能效提高30%”的目标。在《巴黎协定》下承诺到“2030年把温室气体排放量较1990年减少40%，提高可再生能源占比到32%，能效提高32.5%”的目标。虽然，从1990年到2018年，欧洲温室气体排放减少了23%，GDP增加了61%，率先实现了经济增长和碳排放脱钩。但在生物多样性、资源利用、气候和环境健康等领域仍面临着风险和不确定性。根据2019年12月4日欧洲环境署发布的《欧洲环境状况与展望2020报告》，按照欧洲目前的行动进展，到2050年只能减少60%的温室气体排放。在能效方面，欧洲自2014年以来的最终能源需求实际已增加，到2020年的能效目标很可能难以完成。另据德、法等国开展的国内气候目标进展评估显示，依靠既定的战略和政策不足以实现其在《巴黎协定》下承诺的减排目标，需要通过强有力的政策手段，加快推进绿色低碳发展，并提出更有雄心和力度的减排目标。

其次，强化绿色发展政策与行动在欧洲有较好的民意基础和下位法保障。据调查，95%的欧洲人认为保护自然对应对气候变化至关重要，保护环境可以促进经济增长，支持在欧盟层面开展环境立法并资助环保活动，认为应采取果断行动应对气候变化。《欧洲绿色新政》的出台顺应了公众呼声，具有充足的民意基础。在欧盟成员国内，通过开展高位阶的立法，以提高控制温室气体排放目标和政策落实力度，已成为很多国家在后巴黎时代应对气候变化的主要思路。2015年后，《法国能源转型法》《芬兰气候变化法》《德国联邦气候保护法》《丹麦气候法案》等相继出台，为在欧盟层面制定更为宏观的中长期减排战略，出台《欧洲气候法》奠定了良好的基础。

同时，欧盟通过强化绿色新政可以将气候风险转化为可持续发展的契机。欧洲原来提出的2020年、2030年减碳目标的主要驱动因素是提高能效和发展可再生能源，主要考虑了能源领域的目标自洽。但事实证明，仅基于提升能效和发展可再生能源控制温室气体排放的动力不足。有必要为了应对气候变化，动员一切可以动员的环境手段，在“大环境观”指引下，实现更大范围的目标耦合，提出一套综合性的绿色、低碳、循环发展的政策框架，进而建立更严格的法律框架。《欧洲绿色新政》旨在将气候危机和环境挑战转化为动力，推进欧盟经济转型和可持续发展。《欧洲绿色新政》从应对气候风险入手，引领了能源、循环经济、建筑、交通、食品、生态系统、环境治理等主要领域的转型，动员了法律、财税、政策、市场等保障手段，以期实现欧洲全面战略转型，继续保持其全球领军地位。正如欧盟委员会新任主席冯德莱恩所称：“绿色新政是欧盟一项新的增长战略，它将在减少温室气体排放的同时创造就业机会，完成公正合理且具包容性的转型。”

二、欧洲绿色新政的主要内容

一是提高欧盟2030年和2050年的减排雄心。基于原有的2020年、2030年控排目标进展迟滞的评估结果，欧盟委员会计划于2020年夏提出一项影响评估计划，将2030年欧盟减排目标从原有的在1990年水平上至少减排40%，提高到50%，并努力提高到55%，到2050年实现气候中和。为了到2050年成为全球首个净零排放的洲，《欧洲绿色新政》从能源、工业、建筑、交通、粮食、生态和环境7个方面规划了行动路线图，并呼吁各国与之携手努力。

二是提供清洁、可负担得起的、安全的能源。能源系统的脱碳对实现欧洲2030年和2050年减排目标至关重要，但能源生产和使用占欧洲温室气体排放量的75%以上，且2017年，欧洲只有17.5%的最终能源消费来自可再生能源。为提升2030年控温目标，进而确保到2050年实现净零排放，《欧洲绿色新政》明确要求加速能源领域的立法、修法进程。同时，欧盟委员会将在2020年6月完成对《国家能源气候计划》的评估，在2020年内制定《海上风电战略》，并对泛欧能源网的相关规则进行评估；在2021年6月对欧洲能源领域的相关法律进行审定，并提出修订《能源税指令》的建议。《欧洲绿色新政》还要求各成员国应在2023年内完成其国内能源和气候计划的修订，以契合新的欧洲气候雄心。

三是提出面向清洁生产、循环经济的工业战略。虽然工业排放占欧洲温室气体排放的20%，但欧洲工业原料的使用量还是不小，且其中仅有12%的工业原料可以回收或再利用。因此，要实现欧洲的气候和环境目标，需要一种新的、以循环经济为基础的工业政策。根据《欧洲绿色新政》，欧盟委员会2020年3月将制定《欧盟工业战略》，出台《循环经济行动计划》，其中将包括一项关于可持续产品的倡议，并以纺织、建筑、电子和塑料等资源密集型行业为重点。从2020年开始，欧洲将开展关于废物处置的立法，并在能源密集的工业部门采取利于气候中性和产品循环的市场激励措施，力求到2030年，欧洲所有的包装都是可重复使用或可回收的。欧盟委员会还将在2020年提出“实现炼钢过程到2030年零排放”的建议，在2020年10月制定《电池法》。

四是掀起建筑业的绿色“革新浪潮”。建筑业占欧洲能源消耗的40%，且目前的公共及私人建筑翻修率将至少翻一番。《欧洲绿色新政》要求于2020年在建筑业掀起“革新浪潮”，以能源资源更有效的方式新建和翻修建筑。欧盟将制定差别化的能源价格，提高建筑数字化管理水平，实施更广泛的建筑防护措施，执行更严格的建筑节能规范，努力符合循环经济的要求。欧盟委员会将推出一个融合了建筑管理部门、地方政府、建筑师和工程师的开放平台，促进金融创新和建筑节能，并通过集中整修大型街区获得规模经济效益。为保证社会公平，欧盟秉持“不让任何人掉队”原则，将为5000万名消费者提供取暖费资助，并特别注意改造社会福利性住房、学校和医院，帮助那些难以支付能源账单的家庭。

五是发展可持续和智能的交通。交通运输占欧洲温室气体排放量的四分之一，且还在继续增长。《欧洲绿色新政》要求到2050年将交通领域的排放减少90%。为实现这一雄心，新政计划到2020年制定《可持续和智能交通战略》并评估相关的立法选择，确保不同运输方式的替代燃料均具有可持续性。欧盟委员会将于2021年提出修订《联合运输指令》的提案，评估《关于化石燃料替代的基础设施指令》和《泛欧交通网条例》。到2025年，欧洲道路上的1300万辆零排放和低排放汽车将需要大约100万个公共充电桩和加油点，为此《欧洲绿色新政》提出从2020年开始，筹资部署公共充电桩和加油点，开展替代燃料的基础设施建设。欧盟将在2021年提出更严格的内燃机车空气污染物排放标准，并于2021年改进铁路和内河航道的运力管理。

六是建立公平、健康、环境友好的“从农场到餐桌”的食品体系。欧盟委员会计划于2020年春发布《从农场到餐桌战略》，力求保持欧洲食品的安全、营养和高质量。该战略将要求食品必须以对自然影响最小的方式生产，并将农民和渔民作为改革的关键。《从农场到餐桌战略》将有助于建立“公众意识提升——食品生产系统更高效——存储和包装更科学——消费更健康/食物浪费更少——农业加工和运输更可持续”这一闭环的、从生产到消费的食品循环体系。《欧洲绿色新政》要求，从2020年到2021年，欧盟委员会应基于《从农场到餐桌战略》对照检查原有的国家战略、计划和草案；在2021年采取包括立法在内的措施，以显著减少化学农药、化肥和抗生素的使用和风险；在欧盟2021年到2027年的预算中，应确保40%的农业政策有利于气候行动，30%的海洋渔业基金能够为气候目标做出贡献。

七是保护恢复生态系统和生物多样性。生态系统能够提供食物、淡水、清洁空气和人类庇护所，有助于减轻自然灾害、减少病虫害并调节气候。《欧洲绿色新政》基于保护生态系统、保护生物多样性和应对气候变化之间的关系，提出三方面要求：在生物多样性方面，欧盟委员会将于2020年3月出台《欧盟生物多样性2030年战略》，于2020年10月举行的联合国生物多样性大会上提出保护生物多样性的全球目标，建议增加城市空间中的生物多样性，并从2021年开始围绕生物多样性丧失的主要因素综合施策；在森林保护方面，欧盟委员会将制定一项新的《欧盟森林战略》，开展植树造林和森林修复，改善森林质量和数量，以达到气候中和目标。从2020年开始，欧洲将采取措施支持无森林砍伐的价值链，鼓励那些不使出口国造成森林砍伐的进口，以尽量减少全球森林风险；在海洋保护方面，要求蓝色经济必须在应对气候变化中发挥核心作用，应充分利用海洋资源，挖掘藻类的价值，寻求新的蛋白质来源。

八是走向无毒、零污染的环境防治。《欧洲绿色新政》提出，将于2020年夏季实施《可持续发展的化学品战略》，于2021年出台防治空气、水和土壤污染的《零污染行动计划》，还将于2021年修订有关大型工业设施污染治理的相关措施。新政要求提高上市产品评价标准，将更好的健康保护与增强全球竞争力结合起来。在水污染治理方面，新政要求保护湖泊、河流和湿地的生物多样性，依托《从农场到餐桌战略》，减少因营养过剩、微型塑料和药品滥用造成的污染；在大气污染治理方面，新政要求根据世界卫生组织的要求审查欧洲空气质量标准，向地方政府提供支持，为市民提供更洁净的空气；在工业治理方面，新政要求减少大型工业设施的污染；在化学品治理方面，将采用无毒的技术创新以保护公民免受危险化学品侵害，开发可持续的替代品。

三 、欧洲绿色新政主要特点

一是以气候目标为导向引领欧盟绿色转型。无论是《欧盟2020战略》中的“三个20%”目标，还是《欧盟2030气候与能源政策框架》中的“到2030年温室气体排放量比1990年减少40%，提高可再生能源占比至少到27%，提高能效30%”的目标，温室气体的减排目标主要与能效和可再生能源目标相耦合。但欧洲近十年的行动进展和目标落实进度证明，仅靠能源领域的措施和行动不足以完成原有的减排目标，更不要说将2030年目标提高到50%～55%、到2050年成为全球第一个净零排放大洲、继续领军全球环境治理这一雄心目标。因此，《欧洲绿色新政》从更广阔的视角入手，围绕2050年气候中和战略目标，提出了涵盖七大领域的减排路线图，覆盖了欧盟经济的所有重要领域，动用了政策、立法、金融、碳市场等多种工具，将撬动上千亿欧元的投资作为支撑，保证不让任何人掉队，实现全欧的绿色经济转型，为欧洲民众带来切实利益，力求保证欧洲在世界上的话语权和领导地位。

二是以绿色新政为抓手统筹可持续相关政策。《欧洲绿色新政》将绿色主线贯穿于从交通到建筑、从食品到农业、从工业到基础设施等领域可持续发展相关政策，并从时间到空间对绿色财政、税收、金融等政策做出全面部署。欧盟将在2020年初提出一个公平的过渡机制，包括一项公平的过渡基金、一项可持续的欧洲投资计划。为提高《欧洲绿色新政》的执行效率，欧盟委员会将从2020年开始，积极检查欧盟及其成员国在绿色预算上的执行情况，审查财务相关指令，整合欧洲可持续发展的阶段性目标及其配套政策，围绕新政目标将欧盟委员会的所有倡议提上改革日程。所有利益相关方也应积极识别、修订与新政相关的政策法规。欧盟委员会将于2020年秋修订《可持续金融战略》，于2021年6月前审查所有气候相关政策并提出修订建议，还将进一步修订完善《欧洲气候法》，批准一项更具雄心的适应气候变化新战略，以增加欧洲抵御气候变化的能力。

三是以提高力度为载体引领全球气候治理。《欧洲绿色新政》发布于马德里气候大会期间,产生了良好的全球影响。欧洲力求借助《欧洲绿色新政》继续谋求其在全球气候治理中的领导地位。在欧盟成员国内，欧洲委员会将于2020年3月前提出首部《欧洲气候法》，出台《西巴尔干绿色议程》，以法治途径推进气候雄心目标，以契约精神推进气候行动合作，加强欧盟成员国之间关于新政的绿色外交，确保成员国之间的政策与行动具有可比性。在欧盟成员国之外，《欧洲绿色新政》绝不仅仅是欧洲的,也是世界的。其中明确提出，欧盟将在2020年提出《第八次环境行动方案》，继续主导国际气候和生物多样性谈判，通过开展双边外交促使合作伙伴采取行动。《欧洲绿色新政》还特别提到，为防止全球范围因应对气候变化意愿和行动存在差异而导致的碳泄漏风险，欧盟委员会将进口商品价格与碳排放挂钩，在特定行业建立碳边境调节机制。

四是以保护气候为平台抢占人类道义制高点。欧洲委员会气候行动总司代表在《欧洲绿色新政》发布伊始即开展访华，在华开展了专题宣介活动。欧盟已将《欧洲绿色新政》作为其气候外交的新主题，成为其强加于人的道义制高点。例如，《欧洲绿色新政》中的《从农场到餐桌战略》规定，从第三国进口的食品必须符合欧盟的环境标准。再如，欧盟委员会将依据《欧洲绿色新政》从2021年开始审查欧洲所有的国家援助指南，特别是和环境、能源相关的对外援助指南。

总之，根据《欧洲绿色新政》提出的目标、路线和行动时间表，欧盟将以应对气候变化为旗帜，从2020年开始，采取一系列环境、能源、经济领域的变革，在全球经济复苏乏力和风云变幻的大背景下，《欧洲绿色新政》的后续落实情况值得密切跟踪关注。

附：《欧洲绿色新政》的关键行动路线图