焚烧拖后腿的十年 | 如何构建生活垃圾可持续管理体系？

过于重视焚烧的垃圾管理策略抑制了以前端分类和回收和循环利用为主的更可持续的垃圾管理体系的建立。从“十三五”垃圾无害化处理上的投资（表2）可以看出中国垃圾管理的资金安排过于偏向终端处理设施的建设，特别是焚烧厂的大规模扩张。三分之二的投资用于建设焚烧厂和填埋场，仅3.7%的投资用于垃圾分类。焚烧厂的数量从2015年的220座，增加到2018年的331座。据披露的公开信息统计[1]，2019年中国共开标114个生活垃圾焚烧发电项目，垃圾焚烧发电项目的建设周期一般为12-24个月。由此推算，到2020年底，垃圾焚烧厂的数量将至少达到440座。

德国和日本尽管都是生活垃圾管理比较领先的国家。但两个国家在垃圾焚烧处理率上的差别显示出两个国家在构建垃圾可持续管理体系、推动循环经济方面存在显著差距。在探讨未来面向2050年的中国城市生活垃圾管理战略时，对比德国和日本所代表的垃圾管理的两种路径的经验值得中国的决策者参考。

德国和日本在生活垃圾回收率上的巨大差异应该是由多种原因造成的。但两国对焚烧重视程度的差别应当是其中的一个重要因素。焚烧可以实现垃圾末端处理快速减量，决策者可以看到立竿见影的效果；相形之下，耗时耗力的前端分类、回收和垃圾管理流程重塑的努力就显得不那么紧急和重要。似乎只要把焚烧搞得更清洁、污染控制得更精细些，追求高比例的焚烧似乎也是不错的政策选择，日本显然代表了这样的选择。

然而，长期来看，德国积累数十年所建立起来的废弃物管理体系，不仅更好地落实着3R（Reduce, Reuse and Recycle）原则,而且逐渐建立起规模可观的循环经济，同时也为生活垃圾处理行业应对已日渐紧迫的气候变化挑战做好了准备。德国废弃物管理行业提供25 万个就业机会，年营业额达约有500亿欧元。[2] 根据德国政府的数据，废弃物行业（生活垃圾处理是其中的一部分）贡献了德国满足《京都议定书》温室气体减排目标的20%。[3] 而日本废弃物行业的碳排放先升后降，原地踏步不前，2014年的排放是3738万吨，与1990年的水平（3795万吨）持平。[4]

尽管日本、德国两国都在实施基于3R原则的垃圾管理层级体系，显然从回收率来看，两国垃圾管理的成效还是有较大的差别。德国生活垃圾的高回收率与监管有关，德国《废弃物管理法案》要求2005年之后未经处理的有机垃圾不可以进填埋场。因此德国当前的有机垃圾（厨余、农林生物质废弃物）都需要堆肥、厌氧发酵或者进行机械生物或热处理（Mechamic-biological and thermal treatment）。2015年，德国以这些方式处理了420万吨厨余为主的有机垃圾。[5] 这与日本在厨余垃圾的处理水平形成很大反差。日本2014年厨余垃圾的回收率仅有25%。[6]