一、海绵城市建设意义
（一）海绵城市定义
“海绵城市”是指城市能够像海绵一样，在适应环境变化和应对自然灾害等方面具有良好的“弹性”，可以通过“渗、滞、蓄、净、用、排”等措施，有效缓解暴雨天气对城市排水的影响并应对径流污染及水资源缺乏等问题。“海绵城市”是包括透水材料的铺装、人工湿地、生态洼地、雨水收集再利用以及排水设施建设在内的一个系统化工程，主要针对于整个城市区域，因此有更强的系统性和更大的规划建设难度。
（二）海绵城市属于绿色环保产业范畴
在中国，根据国家发改委等七部委联合印发的《绿色产业指导目录（2019年版）》，海绵城市建设属于基础设施绿色升级范畴，包括海绵型建筑与小区建设和运营、海绵型道路与广场建设和运营、海绵型公园和绿地建设和运营、城市排水设施达标建设运营和改造、城市水体自然生态修复五大类。
（三）海绵城市建设的重要性
海绵城市建设能有效应对城市内涝问题，以透水铺装代替混凝土沥青等硬化铺装，增加城市道路渗水力。高降雨强度时，通过内部构建的蓄水系统将超标雨水蓄排到附近的公园、湖泊中，降低人为干预自然的影响。海绵城市建设在一定程度上缓解城市热岛效应，通过透水砖铺装增加空气湿度以降低城市热量，通过生物滞留设施等绿色海绵设施吸收空气中的二氧化碳，提高空气的质量，减缓城市的热岛效应。海绵城市建设增加对水资源的循环利用，通过土壤渗滤净化、人工湿地净化、生物处理三个环节将雨水进行净化，回用为城市的日常用水以提高水资源利用效率。
图1 海绵城市的主要功能机理图
二、中国海绵城市建设发展历程及现状
（一）中国海绵城市发展历程
为了改善城市发展过程中出现的水生态、水短缺、水污染等问题，加快新型城镇化绿色发展，我国政府陆续出台相关政策部署，支持海绵城市建设工作。在海绵城市建设工作规划方面，2013年12月，习近平总书记在中央城镇化会议上要求大力推进建设雨水自然积存、渗透和净化的“海绵城市”。2015年10月，国务院办公厅发布了《关于推进海绵城市建设的指导意见》，部署推进海绵城市建设工作。在海绵城市建设工作推进方面，2017年3月，李克强总理的政府工作报告明确了海绵城市的发展方向，要求所有城市都要重视“里子工程”。2015年4月和2016年4月，国务院分别公布两批16个海绵城市建设试点名单，包括重庆、武汉、厦门、萍乡、常德及深圳、上海、天津、北京等城市。2017年5月，住房城乡建设部、国家发改委公布的《全国城市市政基础设施建设“十三五”规划》中，明确把海绵城市相关指标作为我国城市市政基础设施建设的重要考核标准。2019年8月，国家标准GB/T 51345-2018《海绵城市建设评价标准》正式实施，为海绵城市建设绩效评价考核提供标准。在海绵城市建设投融资方面，2015年12月，住建部、国开行和农发行共同下发了《关于推进开发性金融支持海绵城市建设的通知》、《关于推进政策性金融支持海绵城市建设的通知》，要求加大对海绵城市建设项目的信贷支持力度。
图2 海绵城市政策梳理图
（二）中国海绵城市建设现状
中国海绵城市建设在经过2014、2015年政府和相关开发性银行出台的一系列指导意见和政策性支持后，在2016年后步入了高速发展阶段。前瞻研究院对中国海绵城市市场规模做了如图3的预测，从图中可以看出2017年-2022年中国海绵城市市场规模将逐年增加，市场潜力巨大。当前的实践中采取试点城市先行建设，逐步总结经验推广的方式。目前的试点地区的海绵城市建设正处于行业发展培育的关键阶段，部分试点地区无论从城市建设还是投融资模式创新，均取得了不小的成就。例如北京市根据海绵城市建设理念，提升了城市防洪能力；常德积极整治城市黑臭水体卓有成效；广西南宁率先实施“按效付费”内河流域整治项目；重庆市璧山区采用“PPP + ABS”模式，利用资产证券化等金融工具获得低成本融资，保证了项目的盈利性和正常运营。但是整体来看仍存在项目建设缺少长期规划、金融市场相关法律法规不健全、项目缺乏营利性、缺少先进技术等问题。
图3 中国海绵城市建设市场规模走势预测（单位：亿元）
数据来源：《前瞻产业研究院海绵城市行业分析报告》
三、中国海绵城市建设投融资困境
（一）面临巨大缺口，融资难度大
1.海绵城市建设资金需求大
随着城市建设水平不断提升、建设范围不断推广，城市建设投资规模也日趋增大。而海绵城市作为城市基础设施建设的重要组成部分，其建设不仅需要考虑其综合开发成本和大量的运营维护成本，还需考虑其实现品质提升和设施优化的资金成本。
2.海绵城市建设融资难度大
我国目前面临经济发展增速减缓和内生经济增长动力不足的困境，传统的以政府为主体的融资模式会对当地政府造成巨大的财政压力。虽然试点城市每年可获得一定的中央财政补贴金额，但在巨大的资金需求下，仅靠财政补贴仍存不足。而对于目前较为常用的PPP运营模式来说，由于其资金规模大、周期长、项目流程复杂、参与方众多等问题，导致项目的融资风险和难度同样很大。
（二）回报机制不稳定，项目风险高
1.海绵城市回报机制具有不稳定性
海绵城市属于公共类服务设施，项目投资额大，但由于海绵城市建设还未出台明确的收费机制，不同的试点城市和不同的建设项目情况不一致，未来的回报收益具备较大的不确定性风险，经济效益无法在短时间内得到体现。
2.海绵城市建设项目存在较高风险
海绵城市建设主要存在四类关键风险，包含运营风险、金融风险、建设风险和政治风险。其中，市场需求量波动性大、支付机制不完善导致了运营风险；通货膨胀率的变化以及利率的变动导致了金融风险；针对不同地域和不同地理类型的区别性建设技术导致了建设风险；政府部门的违约行为等导致了政治风险。
（三）社会资本参与积极性不高
1．外部性强但项目收益低
海绵城市的主要功能为控制水污染、提高水资源利用效率、补充地下水、缓解内涝问题等，因此海绵城市建设具有明显的外部性，发挥了重要的公益性。但项目周期过长，且没有高效的资金回报，经济效益低，与社会资本注重经济利益的诉求相悖，因此社会资本投入积极性不高。
2.运营维护管理成本高、难度大
国内的海绵城市建设仍处于起步阶段，产业链整合度较低，且海绵城市建设涉及整个城市的水环境整治，各类设施数量众多且基本上是新材料新技术新工艺，需要较高的运营维护成本。再加上海绵城市建设易受自然气候变化、上游的开发和污染情况、市民环保意识等多种因素综合影响。因此，没有太多的企业能够有能力进行海绵城市的运营管理，一定程度上挫伤了社会资本参与海绵城市建设的积极性。
（四）市场长期融资较少
海绵城市建设是一个系统性的长期项目，在运营过程中需要有不断投入的资金进行设施的运营维护与管理升级。而海绵城市建设的传统资金来源主要为政府投入、多方筹措公共经费等，融资路径主要针对短期项目融资且易受到财政状况波动的影响，缺乏长期稳定的可持续性资金投入。除此之外，市场上从社会资本出发的资金投入机制探索极为有限，少有积极参与海绵城市长期融资的企业。因此，对于建设投资超过每平方米一亿元的海绵城市建设工程来说，探索适合其发展的长期融资机制至关重要。
（五）相关标准不统一，制度不健全
海绵城市建设的管理部门涉及环保、住建、农业、财政、发改委、水利等不同部门，难以形成统一的考核标准和健全的考核体系；建设部门同样涉及多个不同的领域，易出现交流不及时、规划不统一、效率不达标的问题，建设过程中难以形成统一高效的标准。因此对于海绵城市建设的按效付费不具备较强的可操作性。除此之外，海绵城市建设资金来源缺乏长效制度安排，政府部门尚未设立有关海绵城市的专项财政收入和长期财政资金投入的制度性安排，增加了海绵城市建设的金融支持不具备可持续性的资金困境。
四、海绵城市建设的绿色金融支持建议
绿色金融是促进绿色产业发展的重要手段，能够有效解决当前海绵城市建设面临的融资难等问题。国内外在绿色金融领域已有丰富的实践经验可以借鉴，本文基于此提出将绿色金融运用到海绵城市建设的四点建议：
（一）积极开发支持海绵城市建设的绿色金融产品
近年来，我国绿色金融发展迅速，相关的金融产品如绿色债券和绿色票据高速增长，绿色债券2019年第一季度发行总额达到475亿元，同比增长44%，未来有很强的发展潜力；环境权益交易相关产品，例如排污权、碳权、水权等也吸引了越来越多投资者的目光。绿色金融是促进绿色产业发展的重要手段，通过完善与海绵城市建设相关的金融制度，推出更多绿色金融产品，绿色金融将鼓励更多资金投入到海绵城市建设产业，更精准高效的助力海绵城市发展。
（二）推动建立生态设施积分卡制度
政府可以推动建立生态设施积分卡制度，设立有关绿色生态设施建立维度的加分规则。对于积极参与绿色生态设施建设的企业（如参与海绵城市建设项目的企业），政府可以对其予以加分。而生态设施建设积分较高的企业将在后续的可盈利性项目竞争中和项目运营管理过程中具备优势，如作为优先考虑的项目公司或在运营管理过程中提供财政帮助等。
（三）建立海绵城市功能有偿使用和交易制度
目前中国在绿色金融运用于海绵城市建设领域的相关法律法规、交易制度还不健全。环境权益交易相关产品，例如排污权、碳权、水权等运用于海绵城市建设中能够为海绵城市建设引入更多社会资本的参与。相应也需要相关领域采取多种配套手段完善环境权益抵质押等绿色金融产品设计、完善政策补贴制度鼓励资金流入。标准方面，制定治理效果评价标准、建立海绵城市相关指标监控体系、核算海绵城市建设生态价值总额，推动金融产品标准化、规范化发展；市场规范方面，规范金融市场交易体系、简化交易流程，为投资者产品交易提供便利。同时完善绿色信用评级体系和相关领域征信系统，强化市场秩序。
（四）建立海绵城市功能交易评估与调节机制
建议国家层面完善相关评估标准，建立排污权等海绵城市金融产品交易管理平台，通过对市场总量的预测，合理为企业或用户配额，通过采取创造稀缺性等策略安排促进交易并提前对市场进行调控，促进海绵城市绿色金融市场合理运行并积极防范金融风险。
作者：
施懿宸 中央财经大学绿色金融国际研究院副院长、讲座教授，长三角绿色价值投资研究院院长
方星杰 长三角绿色价值投资研究院科研助理
金尔悦 长三角绿色价值投资研究院科研助理
梁楠楠 中央财经大学绿色金融国际研究院研究员，长三角绿色价值投资研究院研究员
