生态环保领域专项债业务探讨

改革开放以来，我国经济社会发展取得巨大成就，但在各区域经济发展过程中，大规模的工业化、城镇化导致环境污染和生态恶化等问题日益加剧。十九大提出将建设生态文明提升至中华民族永续发展的千年大计，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚决打赢防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战。为确保实现污染防治攻坚战阶段性目标，发挥政府投资项目的引导和带动作用，生态环保领域政府投资将持续加大。

地方政府专项债券（以下简称专项债）作为积极财政政策的重要组成部分，2020年重点投向市政和产业园基础设施、民生服务、城乡发展、交通基础设施、生态环保、国家重大区域建设和农林水利等领域，其中生态环保领域专项债发行数量和发行金额均远超2019年，专项债的发行为生态环保领域项目的开工投产提供了新动力。

一、政策背景

2012年11月，十八大首次将生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设和社会建设一起纳入到中国特色社会主义“五位一体”总体布局，把生态环境保护工作放在治国理政的突出位置。近年来，随着生态环保领域一系列重大改革举措陆续出台（详见表1），生态环境治理保护力度不断加大，生态文明建设战略重要性大幅提升。

表1 生态环保领域政策支持

2018年以来，伴随着专项债用于支持生态环保领域政策的不断出台，生态环保领域专项债发行规模实现了飞跃式发展。2019月9月，国务院常务会议将专项债重点使用范围扩展到交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保项目、民生服务、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施等七大领域；财政部新闻发布会将专项债用作项目资本金的范围扩大至城镇污水垃圾处理等十大领域。2020年5月，两会报告对生态环保工作做出具体部署，包括深化重点地区大气污染治理攻坚，加强污水、垃圾处置设施建设，实施重要生态系统保护和修复重大工程等内容。7月中共中央政治局会议在部署2020年下半年经济工作重点时提出要继续打好污染防治攻坚战，推动实施一批长江、黄河生态保护重大工程。

受政策监管影响，2018年PPP项目管理库共清退项目2557个，涉及投资金额3万亿元，污水处理厂、垃圾处理厂等生态环保领域项目的融资建设受到了较大影响。2018年2月，财预〔2018〕34号提出鼓励地方政府创新和丰富债券品种，自此开始，专项债作为生态环保项目建设的重要资金来源登上历史舞台，成为地方政府破解生态环保领域项目建设融资难题的主要工具。

综合对比通过采用PPP模式与发行专项债开展生态环保项目融资可以发现（详见表2），区别于PPP 项目资金支出上限不超过当年一般公共预算支出10%的红线限制及宏观政策收紧，专项债具有发行成本较低、发行期限灵活、信息披露透明、专款专用保证资金使用效率等优势，由于采用PPP模式与发行专项债不可兼得，部分PPP项目主动退库后改用专项债模式融资。

表2 PPP模式与专项债模式对比

随着生态环保领域的政策延续性、有效性的不断提升，专项债对于生态环保领域项目建设的投资力度在持续增加。

二、生态环保专项债发行概况

2018年8月20日，四川省发行了市场上第一单生态环保专项债-2018年四川省绵阳市永兴污水处理专项债券(一期)，发行期限为10年期，发行利率为4.15%，由此开启了生态环保领域专项债发行大幕。近年来各省级发行主体发行生态环保领域专项债的数量和额度逐年大幅增加，截至2020年9月末，市场上已发行141期生态环保主题专项债（仅包含生态环保领域集合发行数据，未包含与其他创新品种打包发行的生态环保项目数据），发行金额共计2104.106亿元。

2018年市场上共发行7期生态环保主题专项债，发行金额总计53.86亿元，涉及天津市、云南省、四川省、深圳市、新疆维吾尔自治区5个省级发行主体。2019年6月，厅字〔2019〕33号提出重点支持专项债资金用于生态环保等领域，助力生态环保专项债的发行进入快车道，广东省、河北省、河南省、浙江省、福建省等省级发行主体开始探索发行生态环保主题专项债，2019年全年共计发行46期生态环保主题专项债，共计601.6204亿元，发行金额有了明显增幅。2020年1-9月全国共新增生态环保主题专项债88期，发行金额总计1448.6252亿元，发行数量和发行质量都有较大提升，更多省级发行主体加入探索发行生态环保领域专项债的队伍，包括厦门市、江西省、陕西省、西藏自治区等。截至2020年9月末，生态环保主题专项债发行情况（详见图1），市场上各省级发行主体生态环保专项债发行规模统计（详见图2），其中天津市、广东省、深圳市、四川省等4个省级发行主体发行生态环保主题专项债已超过100亿元。

图1 生态环保主题专项债发行情况统计

（单位：亿元）

图2 各省级发行主体生态环保主题专项债发行规模统计

信息来源：中国债券信息网、Wind

根据《中华人民共和国环境保护法》相关定义，环境是指影响人类社会生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生动物、自然古迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。从收益性角度来看，大气治理、土壤治理、森林保护、野生动物保护等领域很难找到受益主体来付费，实现项目融资与收益自求平衡较为困难。结合市场上生态环保领域专项债集合发行数据情况，债券资金主要应用于环境综合治理（包含城乡环境综合整治、生态环境治理等集合发行项目）、污水治理（包含水污染治理和污水处理等项目）、垃圾处理（包含固废处理、餐厨垃圾等项目）、生态保护（包含生态保护修复、景区修复与开发等项目）等领域。截至2020年9月末，市场上生态环保主题专项债发行品种统计（详见图3），其中污水治理领域发行金额855.49亿元，占比40.66%，环境综合治理领域发行金额644.05亿元，占比30.61%，生态保护领域发行金额604.57亿元，占比28.73%。

（单位：亿元）

图3 生态环保主题专项债发行品种统计

信息来源：中国债券信息网、Wind

1．集合发行。生态环保领域单个项目平均发行规模较低，多数会采取同一品种或同一期限项目集合发行，避免碎片化发行影响债券认筹。市场上已发行的141期生态环保主题专项债中有118期是采用多个项目集合发行方式，涉及金额1950.97亿元，发行市场占比92.70%。除此之外，山东省、河南省、湖南省、甘肃省、云南省、宁夏回族自治区等将生态环保项目与“两供两治”、农林水利、市政及园区基础设施、城乡发展及乡村振兴等项目集合发行，部分地区如安徽省、宁波市、新疆维吾尔自治区等则按照发行期限将生态环保项目与其他创新品种专项债打包发行。

2.分期发行。部分项目建设周期较长，或同一期发行的不同类型项目有分阶段建设安排，可以按照资金使用进度设计分期发行。已发行的生态环保主题专项债中有104期采用了分期发行的期限安排，发行金额1708.18亿元，发行市场占比81.18%。

3.期限结构安排。由于污水处理厂、垃圾处理厂等生态环保主题占比较大的项目在运营期间每年都会产生较为稳定的现金流，为降低项目融资成本，深圳市、四川省、河北省三个省级发行主体在发行债券时设置了债券提前还本金条款，进一步丰富债券期限结构。

4.专项债用作项目资本金。2019年6月厅字〔2019〕33号发布后，允许专项债作为城镇污水垃圾处理等生态环保领域符合条件的重大项目的资本金，2020年广东省、福建省、浙江省和河南省4个省级发行主体已经开始尝试将专项债用作污水处理项目的资本金。截至2020年9月，市场上已发行生态环保主题专项债中涉及采用专项债资金用作项目资本金的模式的共计12期。

三、生态环保专项债实操指引

项目需要满足四项基本标准，一是有一定收益的公益性项目；二是项目已取得发改委及相关主管部门批复，包括但不限于可研批复、环评等，如果是跨地区、跨行业、跨领域和涉及综合平衡、重大布局的地方政府出资的生态建设项目，需要由国家发改委审批；三是项目建设以提升环境质量为核心，确保债券资金拨付后能尽早形成实物工作量；四是固定资产建设项目资本金比例不低于20%，可下调至15%。

针对不同领域的生态环保项目，收益来源大有不同。污水、垃圾处理类项目收入包括污水、垃圾处理的经营性收入以及垃圾发电收入、垃圾转运收入等；生态保护和修复类项目收入包括旅游门票收入、经济作物收入、碳排放权交易收入、土地复垦产生的建设用地指标转让收入、经营场所租赁收入等；大部分水污染治理、生态修复的项目除经营性收入外，还涉及土地出让收入；河北省、甘肃省、深圳市、四川省等区域的部分污水处理项目的收益来源包括增值税返还等；停车费和广告费等配套收入也是绝大多数生态环保项目的收益来源。

生态环保类项目运营期间的成本主要包括人员工资福利费用、设施维护费用、综合管理费用、相关税费等，污水和垃圾处理类项目还包括外购原材料及燃料等经营性支出。

四、案例简介

污水处理类项目的资金投向主要用于建设城市、乡镇、村庄的污水厂、污水站以及配套污水管网等污水处理设施建设，优先用于整治南水北调东线中线水源地及其输水沿线、京津冀、长江经济带、环渤海区域。

1.项目名称：德清县新市乐安污水处理厂一期和二期工程（2020年浙江省污水处理专项债券（四期）-2020年浙江省政府专项债券（十五期））

资金用途：对原有一期2万吨/日的污水处理设施设备进行提标改造，新建2万吨/日的污水处理线。

资金筹措来源：项目总投资为2.307亿元，其中：项目资本金0.507亿元（资金来源为财政预算安排0.307亿元，通过发行专项债资金用作项目资本金0.2亿元），占比21.91%，发行专项债券1.8亿元，占比78.01%，分两期发行，期限20年。

偿债来源：污水处理费收入和污水处理费增值税即征即退70%收入。

项目特点：项目采用分期发行、集合发行和专项债作资本金等形式。根据《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》（财税〔2015〕78 号）规定，污水处理劳务自2015年7 月1 日起增收增值税，税率为16%，在缴税后可返还70%，本项目通过获得增值税返还增强本息偿付能力，本息偿付保障倍数达到1.29倍。

2.项目名称：深圳市洪湖水质净化厂污水处理项目（2018年深圳市市级污水处理专项债券（一期）-2018年深圳市政府专项债券（二期））

资金用途：新建洪湖水质净化厂一期工程，建设内容主要包括污水处理厂的构筑物、建筑物、管线、工艺安装、设备购置、仪表、电气、自动化控制等。

资金筹措来源：项目总投资6.37亿元，其中：项目资本金1.37亿元，占总投资21.5%；发行专项债券5亿元，占比78.5%，分两期发行，其中2018 年、2019 年分别发行3.60亿元、1.40 亿元，债券期限均为15 年，设置债券提前偿还机制，分期还本，在债券存续期的第3个至第14个计息年度末分别按照发行总额7.50%比例偿还债券本金，最后一个计息年度末偿还剩余10.00%的债券本金。

偿债来源：污水处理收入和增值税返还收入。

项目特点：项目采用分期发行和设置提前偿还的发行期限设计，由于该项目在运营期限每年会产生较为稳定的现金流，设置提前债券偿还本金的条款可以节约项目融资成本。

垃圾处理类项目的资金投向主要用于垃圾处理厂以及填埋场、焚烧厂等垃圾处理设施的建设，以及相关垃圾处理设备的采购等。

1.项目名称：成都市固体废弃物卫生处置场三期工程建设项目（2019年四川省生态环保建设专项债券（七期）-2019年四川省政府专项债券（八十九期））

资金用途：新建垃圾卫生填埋场一座（包括生活垃圾填埋库区和飞灰填埋库区）及附属配套设施，投资用于工程建设、征地拆迁、绿化恢复、购置填埋作业机具等。

资金筹措来源：项目总投资为8.12亿元，其中：项目资本金1.72亿元（财政资金），占比21.25%；发行专项债券5亿元，占比61.52%；银行贷款1.4亿元，占比17.23%，期限10年，按等额本金方式还本。

偿债来源：垃圾处理收入（包括垃圾填埋收入和垃圾焚烧处理收入）、垃圾焚烧发电上网收入、增值税返还收入。

项目特点：项目采用分期发行和配套融资的形式，同时采用等额本金还款的创新还本方式。项目收入实行分账管理，项目所有收入按比例切分为两部分，分别用于偿还专项债本息和银行贷款本息，即项目用于偿还专项债的收入纳入政府性基金预算管理。项目单位依法对市场化融资承担全部偿还责任，在银行开立监管账户，将市场化融资资金以及项目对应可用于偿还市场化融资的专项收入，及时足额归集至监管账户。

生态保护类项目资金投向主要用于建设生态环境修复项目，包括河道治理、湿地修复、矿区恢复等工程建设。

1.项目名称：天津市宁河区七里海生态保护修复十大工程项目（2018年天津市宁河区生态保护专项债券（一期）-2018年天津市政府专项债券（二十八期））

资金用途：用于宁河区七里海生态保护项目中的生态移民、核心区土地流转、引水调蓄工程、核心区生态修复工程和缓冲区生态修复工程，开展河道清淤与堤岸整治工作，在湿地核心区与缓冲区交界处建设环海林带，开展苇田翻耕、轮割、修复与补种措施等生态修复工作。

资金筹措来源：项目总投资为231.33亿元，其中：已使用专项债券资金6.64亿元，期限3年，存量银行借款9.15亿元，期限2年，计划使用生态保护专项债券资90亿元，占比38.90%，计划分三期发行，其中2018 年、2019 年、2020年分别发行15亿元、45亿元、30亿元，2018年债券期限为7年，其余资金由财政统筹安排。

偿债来源：湿地修复后碳排放权交易产生的收入、湿地实验区内土地复垦产生的建设用地指标转让收入、移民安置项目中可出让的土地出让收入。

项目特点：项目采用集合发行、分期发行和创新还款来源等形式，七里海湿地保护区覆盖面积较大，项目将七里海湿地保护区内的生态修复工程打包发行，同时创新项目收益来源，项目收益来源之一的碳排放权交易结构复杂，国内相关市场建设仍处于探索阶段。

五、发行建议

一直以来专项债稳投资稳经济的效果明显，伴随着“十四五”规划发布年的到来，各地项目投资计划都将陆续进入实施阶段。结合专项债政策支持情况及市场发行情况来看，过去六年新增专项债发行额度从1000亿元快速攀升增至37500亿元，预计2021年新增专项债发行额度仍将维持高位，生态环保项目作为专项债的重点支持领域预计发行限额仍有较大增幅空间，建议在专项债发行过程中关注以下几点。

2020年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于调整完善土地出让使用范围优先支持乡村振兴的意见》（中办发〔2020〕32号），提出土地出让收入将重点用于与农村直接相关的生态保护修复等领域。已发行生态环保主题专项债中，有近6成项目使用了土地出让收入或土地指标转让收入作为偿债来源。针对湿地修复、环境综合治理、生态保护基础设施建设等领域公益性较强但收益性较弱的项目，建议可以根据项目自身特点，选择农林水利、新型城镇化等国家重点支持领域进行打包申报。

生态环保项目除考虑污水处理费、垃圾处理费、广告费、停车费、相关土地出让等常规收入，还可以结合实际项目情况，在确保项目收益相关性及客观性的前提下，考虑拓展增加旅游、农业等相关领域业务收入。建议在筹划生态环保领域专项债发行工作时项目本息偿付保障倍数不低于1.2倍。

针对污水处理、垃圾处理、生态旅游等领域每年具有稳定现金流的生态环保类项目，为避免资金沉淀，提高资金使用效率，降低项目融资成本，建议通过结构化设计确定合理的债券期限，探讨按约定比例或金额分期偿还本金以及设置赎回选择权等含权条款。

根据市场上已发行数据情况，使用专项债作为生态环保项目资本金的比例较低，建议各地政府在开展生态环保项目投资过程中，在保证项目收益来源可以覆盖专项债本息和金融机构市场化融资的前提下，积极鼓励项目实施主体使用专项债资金作为项目资本金，支持项目申请银行贷款等配套融资，撬动更多社会资本。