贾康, 欧纯智​｜PPP促进公共投资提效升级的创新机理

【摘要】李克强总理于今年两会政府工作报告中提出，在政府要过紧日子的同时拉动社会资本跟进有效投资。PPP正是政府跨越组织边界拉动非政府社会资本与私人机构开展合作创新式投融资的治理工具，可改进基础设施和国土开发建设投资领域的政府传统独家垄断模式，既能使政府保持公共性的价值取向，又能助力公共服务供给提效升级。现阶段，PPP的融资功能已使其备受学界瞩目和地方政府发展实践的欢迎，从多主体、多元目标视角切入，以政府规模为代表性变量，分析认识其与PPP之相关的不同假设条件下民众获取公共服务的成本变化，原创性地运用公共服务成本曲线和负外部性曲线的叠加，论证和揭示在适当控制政府规模的同时，以PPP创新作为替代选择能够升级优化公共服务供给的原理。以此进一步明确勾画未来方向——不断挖掘并发挥PPP的治理优势，探索和开拓公共投资与公共服务供给提效升级的新路径。  
【关键词】效率；政府规模；公共投资；PPP

一、导言

在国内疫情和国际金融动荡、市场低迷的双重冲击之下，2020年中国经济面临的压力超乎寻常。李克强总理在两会政府工作报告中提出“扩大有效投资……用这些资金来撬动社会资金的投入。项目要有效益、有回报，要经过科学论证、按规律办事、不留后遗症”，并强调“中央政府这次带头过紧日子……”一言以蔽之，政府要特别注重资金绩效、节省开支，拉动社会资本跟进有效投资，这彰显了务实作风与相关的改革创新决心。

回顾政府既往的投资实践，以公共工程、基础设施和国土开发建设项目支持公共服务供给时常发生的问题主要包括：产出机制的非市场性不但削弱了政府以外的竞争，更削弱了政府自身主动提高效率的内生动力；官僚制的繁文缛节与文牍主义，与公务人员作为理性经济人的预算最大化行为等因素混合在一起，不可避免地造成政府规模不当扩大、公共服务供给低效、无法有效回应民众诉求。

通常可以假设，政府能够根据公共职能的偏好和目标，选择其所提供的服务数量和种类，然而在实践中却存在偏离民众诉求的问题，导致公共性异化。政府机构的自我扩张倾向造成政府规模过大，从而使公共服务供给成本超过应有水平，各种服务集的打包导致公共服务结构失衡，供给不足与供给过剩并存。Kim等考察了影响OECD国家社会公共支出效率的因素，指出公共管理者腐败、缺乏回应性是造成低效的主要因素。欧纯智、贾康通过建模分析认为由政府以传统的方式提供公共服务不能实现最优化，引入社会资本参与公共服务供给，成为制度供给创新的必然选项。从现有文献来看，政府规模、回应性实现程度与廉洁程度等与公共服务供给效率之间，具有错综复杂的关系，传统的公共产品与服务的供给方式亟待改进，引入社会资本是趋势。本文将专门考察政府规模与引入PPP（public-private-partnership，政府与社会资本合作）机制后的公共服务成本（绩效）的变化。

值得关注的是，关于PPP的探索中，人们通常运用投入产出比来衡量公共服务供给效率，忽略了此“效率”经常会与“公共性”发生冲突。在经济社会“升级版”的创新发展中，政府如何保持公共性的价值取向、与之相应保持适当的政府规模等问题成为治理的新挑战。单纯管理主义的效率导向因其不能有效结合公共性，也可能成为公共服务供给的掣肘。本文在澄清“效率”与“综合绩效”异同的基础上，论证PPP有利于公共性目标落实，从而提升综合绩效，厘清公共服务供给效率的特定内涵及其与一般效率的异同和定位，以期在破解供给低效难题的同时最大限度地发挥PPP模式的优势。

二、合理定位：公共服务供给的效率与公共性

效率是管理的核心议题，在公共事务领域，相应的政府治理效率概念是指政府履行职能的综合绩效。管理学的一般效率研究范式，并不能完全适用于政府，因为政府工作的公共性和目标的多元性，决定了公共服务的综合绩效，有别于管理意义的单一效率或直接效率，其合理定位、体现方式、低效辨析、提升机制等一系列问题的特殊性，都是公共服务供给研究应该关注和做出特别处理的问题。如果单纯地以投入产出比对公共治理效率（公共服务绩效）进行衡量，而忽略公共利益的多元化终极目标，将会顾此失彼，甚至本末倒置。公共服务供给的效率研究需充分体现研究对象的特殊性，并适应公共责任、公共目标和公共组织的基本特征，落脚于正确把握综合绩效。

1.公共服务供给的公共性这一天然属性，必然带来直接效率与公平（结果的公平）的权衡取舍。经济学家们普遍认为，虽然市场机制需要公平，但仍无法单纯靠市场机制保证“结果的公平”。这是因为在市场机制下，把资源交到出价最高的人手中，随后在激烈的竞争中，势必有成功者与失败者、强者与弱者的分化，所以高效率的市场机制可能会导致竞争结果出现极大的不平衡，造成收入分配差距悬殊，这即是所谓的市场缺陷之一。市场机制的优势在于直接效率，此效率以外的价值目标要靠其他机制来实现，而政府正是弥补市场缺陷的机制之一。追求公平与适当扶助弱者是政府的天职，传统管理学中的直接效率、效益优先并不完全适合于政府，所以毫无疑问，也不适合以政府为主导的公共服务供给。

2.公共服务供给的公共性作为天然属性，也会带来直接效率与民主之间的权衡取舍。公共服务供给如果单纯追求直接效率，那么在某种程度上会与政府的其他社会价值目标发生冲突，即直接效率与民意、民主之间的潜在冲突。民主往往会导致表面上的低效，但并不能因此牺牲必要的民主议程，因为民主是社会主义的核心价值追求。

3.公共服务供给的公共性这一天然属性可能因直接效率至上而遭受重创，使其合法性在一定程度上被蚕食。管理主义的基本价值在于经济、效率与效能，注重业绩评估和效率，用市场或准市场的方法再造政府运行体系，以目标导向、顾客导向、限期合同、节约开支、物质奖励以及较之以往更大的管理自由度等来强化政府工作的竞争性。管理主义强调工具理性而可能忽略其公共属性，造成对公共价值的背离。公共服务供给以民主框架为基石，是多元价值目标冲突的一种均衡，追求社会公正、公民权利，强调公共利益、国家责任以及民众参与等多元价值的兼顾。公共服务供给效率至上的管理主义视角，容易在一定程度上忽视公共服务供给的根本价值和目的——与以市场方式提供私人产品完全混为一谈，导致公共服务供给在工具理性下与公共价值渐行渐远。以管理主义为导向的公共服务供给与以政治价值为导向的国家责任之间存在自治与问责、个人愿景与民众参与、私密性与公开性、风险分担与公共物品监护的可能冲突。公共服务供给的正当性或合法性，必须奠基于其足以承担所肩负的公共责任，能够实现公共利益的多重价值目标。

综上所述，公共服务供给的管理主义效率优先（以直接效率作为首要追求）与其公共属性之间的潜在冲突很难避免。这一点可归结为经济学研究已取得基本共识的市场主体活动所产生的“负的外部性”问题，在实践中颇具复杂性。必须承认，尽管直接效率并非政府的第一价值目标，但确是不可或缺的目标之一，并且政府最易因其而受到诘难、指责和承受外部压力。从管理主义的视角来作分析，政府比其他组织的直接效率确实更低，换言之，相较于政府而言，社会资本直接效率通常更高。但这种高效其实并非源于组织形式的差异，而是源于社会资本的目标单纯和竞争中的“市场培训”。如果仅强调让公务人员用“商业的方式”改善行政效率，那么意味着人们在很大程度上误读了“行政效率”这个概念。在多数情况下，我们依靠政府的原因恰是避免以利润最大化的方式配置公共资源。政府如果想追求更高的行政效率，他们轻而易举就可以赋予自己一种垄断地位，使谋利更加容易。可以这样理解，政府低效很大程度上是其职责的公共性属性决定的。由于直接效率与公共性之间存在竞争和替代关系，对于公共服务供给而言，多元视角的透视是必要和必须的，其效率的合理定位极为复杂。如果将公共利益、公共责任、回应性等相关因素纳入公共服务供给效率的评判维度，能够比单一投入产出比更好地衡量公共服务供给。因此，本文拟从兼顾多元目标、处理“负的外部性”和政府规模的视角，讨论公共服务供给的公共利益、公共责任、回应性等有关公共价值的问题，力求在实现上述公共目标的前提下，探索公共工程—公共服务供给效率的合理定位，以确保拉动社会资本跟进有效投资。

三、非政府独家：公共工程—公共服务优化供给的效率变化分析

只依靠政府无法最优化公共服务供给，在实际生活中，引入社会资本以PPP机制共同参与提供公共服务，成为制度“创新发展”的可选项，进而成为各经济体公共服务供给实践中提效升级的重要创新选择。深化认识引入PPP之后，公共工程—公共服务供给链条上的产出结果，能够更好地中和、协调直接效率与多目标公共性综合绩效之间的潜在矛盾与“纠结”因素。建模分析可涉及诸多变量，本文在假设其他变量既定的情况下，考察引入PPP后政府规模的相应变化及相伴发生的公共服务成本和综合绩效的变化。

马斯格雷夫认为政府有三项由其职能派生的任务，即提升资源的配置效率、稳定经济平稳发展、收入再分配。对完成这些任务所需的政府规模的衡量，学界至今没有一个统一的标准，通常可用公共收入或公共支出在经济总量中的比重间接地进行衡量。有鉴于此，本文的研究主题设为公共服务供给，拟从公共支出的视角衡量政府规模。马斯格雷夫将公共支出分为三个大类，即公共服务供给、转移支付、公共投资。本文所指的“政府规模”是政府行政支出加上功能支出的政府全部支出所对应的部门数，这是另一间接衡量政府规模的指标：假设政府部门数与政府支出规模、政府规模正相关——这一假设可得到经验性常识的支持。

在讨论政府规模时，要想确定最优规模则要以给定的目标为标尺。因此，本文将最优政府规模界定为公共服务供给综合绩效视域下，有利于公共价值目标最大限度实现时的政府规模。

1.民众获取公共服务的成本与政府规模的关系分析。人们通常认为机构高度精简达到最小部门划分的政府行动起来更高效。然而在实践中，政府不能没有部门划分，既要正常运转还要有效解决负外部性问题，那么政府应该由多少部门组成呢？

如图1所示，本文设立一个直角坐标系，横轴表示政府职能部门的分散程度，职能部门越分散政府规模越大，假设这个过程是连续的，政府的职能从左至右越来越分散，部门越来越多，即政府规模越来越大；纵轴表示民众获取公共服务的成本。曲线C体现政府规模发生改变时，民众获取公共服务的直接成本变化。曲线越靠左侧表示政府职能越集中（政府部门数量越少，政府规模越小），在原点上，假设政府只有一个部门，民众没有选择，无论是否需要，都要接受一揽子公共服务供给；此外，由于部门单一、供给能力有限，千头万绪的事务全走一条通道处理，加之程序繁冗，公共事务或草草了事，或悬而不决，民众使用公共服务的成本极高。随着政府职能的分散（此时政府规模逐渐变大），民众使用公共服务的成本有所下降，到达最低成本点之后，随着政府职能的进一步分散，一项公共服务由很多部门同时协调供给，民众面临的成本又开始增加，最后甚至高过大一统的政府。任何一个现代政府，都是由多个职能部门组成，部门既不能太多，也不能太少。比如，中国的大部制改革，要精简合并部门，然而，再合并也不能合并成一个部门。社会与经济的健康发展离不开政府干预，政府干预存在的正当性与合理性旨在减少负外部性（维护公共性，减少由于负外部性造成的公共利益损失）。这种负外部性对民众形成的成本以E曲线表示。随着政府职能细分（规模扩大）E值随之减小，这是因为政府对企业的负外部性内化能力与政府规模有关，假设其他变量恒定，则政府规模越大，其内化能力越大。但曲线E与曲线C不同，曲线C有最低点，而曲线E没有，曲线E无限趋近于横轴。由图1可知，政府部门规模与负外部性对民众获取公共服务成本产生了负向影响，这一推论符合经验性常识。

民众获取公共服务的总成本在图1中可以用C+E来表示。曲线C+E的极小值点A即是政府的最优规模，它将总是处于曲线C的极小值点右侧。

由此得出结论，要想使民众获取公共服务的成本最低，就要控制好政府规模，部门划分既不能太分散也不能太集中，亦即政府规模在最小和最大之间，有一个理论上的最优解。

2.引入社会资本以后公共服务供给成本的变化：折射综合绩效提升。引入外援——社会资本，以PPP机制参与公共服务供给后，政府、企业、专业机构等多个主体共同参与公共工程，形成了公共服务供给的新机制，由此构建了“激励兼容”的风险共担机制（实为政府、企业、专业机构按各自“比较优势”分担为主），产生了“1+1+1>3”的绩效提升效果。这是在各方制约、权衡、协调直接效率和超越直接效率的其他公共性目标的新型合作机制下实现的，直接效率不是首要的或单一的目标，而是以企业可获取“非暴利但可接受”的投资回报方式融入多维公共目标之中。由于PPP的资金支持与绩效提升效应，民众获得公共服务的成本变化如图2所示，曲线C下移为曲线C'，而此时其与曲线E的和由曲线C'+E表示，即民众获取公共服务的总成本由A移至A'，得到了从A到A'的减少值。

由此得出结论，引入社会资本后由民众成本的变动情况可知，政府规模在有所控制（但会适当增加部门数量和相关支出）的情况下，民众获取公共服务的总成本下降。A'表示政府的最优规模，即图2中曲线C'+E的极值点A'总是处于曲线C'的极小值点右侧。A'是应寻求的民众获取公共服务成本最低点。它将带来公共服务综合效率的提升。

假如社会资本介入导致民众获取公共服务总成本线整体向下平移，那么反映总成本最小值的极值点A应该不变。但是在实践中这一假设是不成立的，因为社会资本介入后引出的变化中，必然有政府规模（管理部门和相关支出）的上升，因此曲线不会整体平移。

上文以政府部门数量表征政府规模，在相关限定条件下分析论证了引入社会资本后公共服务供给得到优化，促进了综合性的公共目标实现。具体体现为，既提高了公共工程建设和公共服务运营的直接效益，又制约了直接效益诉求极端化可能带来的环境成本增加、收入差距扩大、民主程序被过度简化甚至忽略等“副作用”。引入PPP模式后，政府规模虽会有一定程度的上升（增加PPP专门管理机构、人员与开支），但换取了综合绩效的提升（曲线中表达为民众获取公共服务成本降低，实际内容包含了减少负的外部性、增加回应性和提升公众参与公共事务程度等多方面，实践结果也正是与PPP的法治化、阳光化、专业化特征相印证）。政府支出的成本函数与公共责任、公共利益、回应性等相关多元公共目标，有了升阶的对应性。

四、效应与机理考察：PPP是公共服务供给提效升级的治理机制创新

政府引入社会资本参与公共服务供给有望实现综合绩效提升。民众在政府规模稍有扩大后能以更小的成本获得公共服务，公共利益的多目标追求与回应性得到有效体现，政府在“过紧日子”的同时也可以更好地承担公共责任。换言之，PPP不仅是当前我国财政资金限制条件下的不得已而为之，更是优化公共服务供给长效机制的刻意为之。社会资本对风险收益较政府更为敏感，这将在一定程度上辅助政府提升直接效率，切实保障“项目要有效益、有回报”的目标实现。公共治理理论强调在公共事业管理上通过多方参与、协同解决的方式去维护现有社会基本秩序，由此构建蕴含了有限政府、责任政府、法治政府、民众参与以及民主、社会正义等理念的治理机制。这种新兴的治理机制是维护公共服务供给公共属性、实现公共价值的充分条件，是实现善治的必由之路，而PPP正是这种治理机制创新的代表性事物，更有利于满足“基层”“民生”方面的投资诉求。

一直以来，PPP被视作提升政府执政能力的一种最为明显的手段，它被赋予最大限度促进各个利益相关者和民众诉求的实现、解决公共服务供需潜在矛盾冲突等职能。可以说，PPP不仅带来了效率革命，作为一种机制创新，更是在资源整合中优化公共服务供给，既有利于消除原政府独家模式的低效弊端，又可有效避免企业陷入仅注重直接效益的单纯管理主义偏向。

1.促进创新。由具有不同视角的利益相关者组成的伙伴关系，在创新性方面无疑可以优势互补。这些利益相关者通过专业技能、思想理念、实践及收益的共享与风险的共担，形成强大的动态整合能力。伙伴间真正平等地坐在一起讨论合作，比如合作的目标和范围，在充分讨论后共同制定解决方案和必要的制度。契约式伙伴关系更能容忍单个伙伴在规范框架下对合作进行尝试、调整、适应，如果有必要也可以允许较及时地从失败或困境中撤退出来。因此，高效运行的PPP可通过吸收每个合作者的经验，并创新地发展出一套在伙伴间能够达成共识的共赢制度和方法，兼顾多样化目标从而在对既有的制度和方法提出挑战的同时促进综合绩效提升。

2.共享资源。PPP在发挥合作伙伴各自比较优势的同时，能够以合理分工、资源共享的方式提升合作效率。政府与社会资本共享彼此的专业技能、知识和专长，有利于提升公共服务供给的数量、质量、效率和合理性。与具有特定服务领域工作专长或具有服务特定弱势群体经验的政府合作，可以扩大公共服务范围，增加服务类型，提高服务质量。政府会变得更加民主，通过消除重复工作和加强信息交流，PPP可以提高政策实施的回应性与社会多元主体共享意义上的综合绩效。

3.协同效应。政府与社会资本以合作和共识作为决策的基础、基于信任的正式契约关系，使得各方能够以妥协、让步、协商的方式解决冲突，共同分担收益、风险、责任和权利。这样一来，可以将潜在的合作失败风险降低，并将各方引导至共赢的路径上来，避免伙伴间的不合意合作以及由此带来的损失。PPP可以在兼顾多目标情况下提高解决问题所需资源的总体供给水平。伙伴间的协同效应是通过整合不同组织的互补性资源以及找到比传统方法更为合适的方法，进而将资源的影响最大化。一个有效的伙伴关系的总体效应，远远大于各个伙伴（政府、企业、专业机构）自身效应的简单加总。通过合作产生的协同效应赋予伙伴们一个“变革型”的学习过程，政府与社会资本通过相互学习和借鉴，获得自身的提高。有效的伙伴关系还有望促进信息共享与沟通方式的改进、互相理解与适应、避免无效率和重复工作、识别可以有效共享资源的机会。伙伴关系还可以使政府与社会资本就共同战略下的政策进行适当必要的整合，以确保政策的彼此互补、高效执行。总体而言，政府、企业、专业机构共同参与的PPP项目，可以形成“1+1+1>3”的综合绩效提升机制，实现创新、共享、协同、互补。

4.增强合法性。社会资本被引入公共服务供给领域，其优点是既有灵活性又兼具回应性，能较迅速地满足公共服务的使用者诉求，这也是PPP通过有效性的不断累积助力于政府实现其合法性的重要途径。政治合法性危机是现代社会的主要特征之一，在PPP面临的诸多挑战中，合法性问题不容忽视，保证和提升合法性也是决定PPP运行效率的关键，只有民众同意，PPP才有顺畅运行的可能性。此外，社会的多元性决定了没有一种价值选择能够简单地居于主导地位，民众可就公共决策如何达成一致意见开展自由、平等的对话，通过合作治理的方式参与公共服务供给，这是取代“暴民政治”化解政治合法性危机的有效途径，是官民冲突化解机制的理性回归，即为政府与民众提供理性对话的空间，通过与合作伙伴共同治理的方式，可以对民众诉求进行挖掘，有助于解决既往应该解决却不曾解决的问题。民众可以在既定的规则和程序下，依据自己对利益的理解，通过合作治理的方式参与公共事务，选择最能兼顾多种目标的决策。当前一些PPP项目尚未形成成熟的合作治理模式，PPP模式还有更加广阔的应用和改进空间。

五、启示

PPP制度供给创新的一个重要意义，在于它是政府跨越组织边界与私人机构开展合作的创新式治理工具，改造政府传统独家供给模式，从而使公共服务的供给机制提效升级。在利用优势、正视争议的前提下探索出一条成功高效的合作路径与可持续方式，是缩减政府规模、提升公共服务供给效率、助力政府更好承担公共责任的要旨。PPP的发展任重道远，在运行的过程中依然有一些问题不容忽视：

1.PPP作为当前公共服务供给的创新模式，应更多地被视为一种现代国家治理的机制建设过程，而不仅仅被视为一种融资过程。它不但可以帮助政府提效升级，还可以解决有效回应民众诉求、弥补政府既定规模下的公共服务供给不足、兼顾公共领域中的效率与公共性等问题。PPP的推行客观上要求政府设立必要的专门管理机构以及协调与信息服务组织，表现为政府规模的扩大。此举不仅是基于“综合绩效”增量对冲的成本原理，还要与“大部制”“扁平化”的政府精简机构改革通盘协调。近些年政府机构中设立了PPP专门管理机构，增加相关行政开支、培训等支出费用，是合乎常识与逻辑的，实际工作中的关键是敦促PPP模式进一步向法治化、阳光化、专业化的规范性方向发展，落实于运行结果上的公共服务成本降低、绩效提升。

2.PPP固然要向市场学习效率，但不能舍本（公共性立场）逐末（商业性利润），应注重考虑情境适用的特殊性。需承认政府在国家治理过程中服务于公共利益最大化的根本性地位，避免过度强调市场和管理学意义上的效率，造成“空洞化的公共服务供给”。PPP应以制度性、机制性的力量和“共赢”的内在逻辑关注其公共性，遵循公共精神、公共价值，强调公共利益。同时必须充分肯定PPP契约各方“平等民事合作”的身份和企业参与时“在商言商”的行为模式，依法保障企业作为社会资本取得“非暴利但可接受”的回报，以维持PPP的可持续性。

3.有关PPP的研究，要基于政治学、经济学、管理学、行政学、法学、哲学等众多学科视角，避免单一学科视角带来的盲点。经济学意义上的收益不足以涵盖公共服务供给的公共性等相关问题，合意是公共服务供给的核心要旨。

在当前的治理实践中，地方政府是否采用PPP模式，大都是根据经济收益来进行决策，往往会低估PPP的公共属性等治理议题且会弱化综合绩效的考量。本文论证说明了相较于传统公共服务供给，PPP模式更有利于政府实现“包容性发展”的善治目标。因此，管理主义导向下的直接效率不应该成为PPP决策的唯一标准或第一重要标准，政府在决策时，应充分考虑治理的综合绩效，即公共利益、公共责任、回应性的实现程度，在保持适度政府规模的同时借助外援——社会资本，追求更有效率的公共服务供给，在此创新发展路径上，努力探索、挖掘、发挥PPP的优势。我们有充分理由认为，PPP机制是以实际行动积极响应李克强总理在两会政府工作报告中倡导的适当缩减政府规模带动社会资本跟进有效投资的提议，标志着本届政府在开启现代治理、公共服务供给提效升级、传统基建新基建有效投资的善治篇章。