国家环境经济政策进展评估报告2019

摘要:本年度国家环境经济政策进展评估报告采用实地调研法和政策分析法，对2019年我国重点环境经济政策的进展进行了系统评估，总体结论认为环境经济政策在污染防治攻坚战和生态环境质量改善中发挥了积极作用，生态环境保护的市场经济政策机制在不断健全，但是环境经济政策体系尚需进一步完善优化，亟须通过深化改革助推生态文明和现代环境治理体系建设。

2019年是中华人民共和国成立70周年，也是全面建成小康社会关键之年。随着生态文明建设和污染防治攻坚战的深入推进，我国生态环境保护工作向纵深发展，环境政策体系在加速转型，生态环境市场经济政策越来越受到重视，环境经济政策创新与实践正面临前所未有的机遇，总体进入快速发展时期。

研究方法

2019年度的评估方法仍采取实地调研法和政策分析法。在评估思路上，基于大量实地调研访谈和相关政策文件解析，系统评估国家和地方环境经济政策实践最新进展，研判环境经济政策发展形势，分析年度环境经济政策动态变化，重点对生态环境经济政策体系中的10项政策进展进行分项评估，根据各项政策进展的评估结果，形成年度环境经济政策实践进展的总体评估结论。

重点环境经济政策进展评估

2.1 环境财政政策

环境污染治理投资逐年增加与投入相对不足并存。“十三五”以来，我国环境污染治理投资额总体呈逐年增加趋势，从2015年的8806.3亿元增加到2017年的9539亿元，但是环境污染投资占比国内生产总值（GDP）仍然过低，从2015年的1.28%下降到2017年1.15%，下降0.13%。环保投入统计上的不足与现有统计口径难以反映新的生态环境保护形势有直接关系。统计指标和统计制度不完善，无法充分支撑环保投资的科学测量和定量决策。在将来的生态环境财政投资改革中需要加强生态环境保护预算和财政支出政策改革。

中央持续加大生态环境保护投资力度。2019年，中央环境保护财政专项资金共安排700.9亿元专项用于水、大气、土壤以及农村环境治理。其中，水、大气、土壤污染防治专项资金分别安排190亿元、250亿元、219.1亿元，农村环境综合整治专项资金安排41.8亿元。生态环境保护专项资金政策是多年来我国生态环境保护工作的成功经验模式，对解决阶段性、重点地区、重点领域的重点生态环境问题起到了关键作用，对于当前打好打赢污染防治攻坚战发挥了至关重要的作用。从生态环境保护专项资金运行情况来看，需要解决的问题是资金绩效以及资金项目库机制问题，需要强化资金的绩效管理，更要给予地方更多的灵活性，允许地方因地制宜合理使用资金，包括统筹优化资金的使用等。

环境补贴政策不断完善。环境补贴政策在生态环境保护中发挥重要作用。主要的政策包括环保电价、新能源汽车、光伏发电、秸秆综合利用等补贴。环保电价补贴政策是激励火电脱硫、脱硝的重要政策。新能源汽车补贴政策开始退坡，新能源乘用车、新能源客车、新能源货车补贴标准降低。推动光伏发电补贴退坡，实行光伏发电补贴竞价。中央财政资金与地方政策支持“煤改气”和“煤改电”补贴，推进清洁取暖。中央财政补助推进耕地轮作休耕制度试点，各地加大秸秆综合利用补贴力度、以奖代补推进绿色循环优质高效特色农业。需要进一步探索完善环境补贴政策标准，创新补贴方式，探索建立差异化补贴机制。

2.2 环境资源价格政策

多地深化绿色发展价格机制改革。自2018年国家发展改革委发布《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》以来，青海、河南、云南、内蒙古等多个省份推出相关政策，提出按照污染者付费和补偿成本并合理盈利的原则深化绿色发展价格改革，多地在污水处理费、固体废物处理费、水价、电价、天然气价格等收费政策推动上有所进展，特别是向环境信用表现良好的企业以及生态型项目倾斜，对促进地方向高质量发展转型、发挥壮大生态环境保护市场、利好生态环境保护企业发挥了重要作用。

水价改革持续推进完善。一是继续推进居民阶梯水价改革。2019年4月，国家发展改革委、水利部印发关于《国家节水行动方案》的通知，进一步提出全面深化水价改革，适时完善居民阶梯水价制度。全国31个省份已全部实施了居民阶梯水价制度，大部分城市也已经实施并完善城镇非居民用水超定额、超计划累进加价制度，水价政策较好发挥了价格机制在水资源配置中的调节作用和用水定额的引导作用。二是农业水价综合改革加快推进。2019年5月15日，国家发展改革委、财政部、水利部、农业农村部联合印发《关于加快推进农业水价综合改革的通知》，提出2019年新增改革实施面积1.2亿亩以上，北京、上海、江苏、浙江等地区积极推进改革，主要集中在对水利工程项目的精准补贴及节水奖励资金等方面。因地制宜推进差异化水价政策，完善再生水水价机制，充分发挥水价在产业结构调整的作用尚需进一步加强。

电价政策不断调整完善。一是地方差别电价实施力度加大。2019年3月，国家发展改革委发布《关于电网企业增值税税率调整相应降低一般工商业电价的通知》，开启了降电价热潮。全国已有26个省（区、市）发布了2019年降低电价的通知，伴随着各省（区、市）工商业电价下调，多数地区峰谷价差也随之缩小。多省份发布关于完善差别化电价政策的通知和相关措施，进一步加大差别电价实施力度。二是新能源电价政策进一步完善。2019年5月，国家发展改革委发布《关于完善风电上网电价政策的通知》，将陆上和海上风电项目电价由标杆上网电价调整为指导价，明确了陆上和海上已经核准项目如何继续享受补贴电价。光伏发电电价政策再次调整。2019年4月28日，国家发展改革委发布《关于完善光伏发电上网电价机制有关问题的通知》，再次调整2019年光伏发电上网电价政策，提出适当降低新增分布式光伏发电补贴标准，规定I～III类资源区新增集中式光伏电站指导价分别为0.4元/（kW·h）（含税，下同）、0.45元/（kW·h）、0.55元/（kW·h）。光伏发电电价政策调整的主要目的是为科学合理引导新能源投资，推动光伏发电产业健康可持续发展。

环境收费政策深入推进。2019年5月，住房和城乡建设部等三部门发布《城镇污水处理提质增效三年行动方案（2019—2021年）》，提出要完善污水处理收费政策，建立动态调整机制。各地积极推行垃圾计量收费和差别化收费，多省份更新调整危险废物处置费标准。差别化垃圾处理收费政策仍是政策短板。

2.3 生态补偿政策

重点生态功能区财政转移支付继续完善。财政部发布《关于下达2019年中央对地方重点生态功能区转移支付的通知》，将2019年重点生态功能区转移支付分配下达各省份，总计下达811.00亿元。对于甘肃省的补助最多，为64.62亿元。就用途而言，重点补助数额最大，为583.13亿元。国家重点生态功能区财政转移支付范围与面积逐年增加，在维护国家生态安全、引导地方政府加强生态环境保护力度、提高国家重点生态功能区所在地政府基本公共服务保障能力等方面起到了积极作用，但是生态环境质量改善对于财政转移支付分配的调节力度尚不充分，需要从制度层面加以强化。

跨省（区、市）流域上下游横向生态补偿试点推进顺利。截至2019年，中央财政资金拿出130亿元用于推动支持长江流域生态补偿，取得了很好成效。2019年1月，生态环境部、国家发展改革委联合印发《长江保护修复攻坚战行动计划》，提出要健全投资与补偿机制，完善流域生态补偿。2019年9月，《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》及《安徽省实施长江三角洲区域一体化发展规划纲要行动计划》实施，新安江流域生态补偿机制进一步推深做实，新安江—千岛湖生态补偿试验区加快建设。

生态综合补偿试点启动。2019年11月5日，国家发展改革委印发《生态综合补偿试点方案》，在国家生态文明试验区、西藏及四省份的藏区、安徽省选择50个县（市、区）开展生态综合补偿试点。以完善生态保护补偿机制为重点，以提高生态补偿资金使用整体效益为核心，调动各方参与生态保护的积极性，增强自我发展能力，实现生态保护地区和受益地区的良性互动，这为进一步深化生态补偿制度改革提供了重要方向。

森林生态效益补偿制度推进建立。2019年12月28日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过《中华人民共和国森林法》修订案，明确自2020年7月1日起施行，提出国家建立森林生态效益补偿制度，加大对公益林的保护支持力度。新修订的《森林法》为森林生态效益补偿制度完善提供了法律基础。

地方因地制宜开展了多样化生态补偿探索。探索推进建立生态红线、海洋、湿地、矿产资源、环境空气质量等生态补偿机制。2019年1月，《宁夏回族自治区生态保护红线管理条例》正式实施，要求加强生态保护红线管理，对依据相关规定划定的生态保护红线进行生态补偿。2019年1月，江西省林业局制定出台《江西省鄱阳湖国家重要湿地生态效益补偿资金管理办法》，细化了鄱阳湖国家重要湿地生态效益补偿范围、补偿对象和补偿标准等内容，有利于完善江西省湿地生态补偿机制。2019年8月，河北省自然资源厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的实施意见》，推进建立健全依法建设占用各类自然生态空间和压覆矿产的占用补偿制度。山东、四川、湖北、江苏等多地积极推进实施环境空气质量生态补偿，按照“将生态环境质量逐年改善作为区域发展的约束性要求”和“谁改善、谁受益，谁污染、谁付费”的原则，建立考核奖惩和生态补偿机制。

2.4 环境权益交易政策

自然资源资产产权制度改革全面推开。2019年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，明确了统筹推进自然资源资产产权制度改革的时间表与路线图。7月，自然资源部等五部门联合印发《自然资源统一确权登记暂行办法》《自然资源统一确权登记工作方案》，明确从2019年起，利用5年时间基本完成全国重点区域自然资源统一确权登记。推进建立健全自然资源资产产权体系，有助于解决自然资源资产权利交叉重叠、缺位遗漏及权能不完善等问题。

排污权交易二级市场亟须突破。2019年，各试点地区继续推进排污权有偿使用和交易工作，如浙江、陕西、湖南截至12月26日征收排污权有偿使用费总计约3.7亿元，二级市场交易金额总计约6.4亿元。浙江、重庆、内蒙古、河南等试点地区已完成了全部新增污染源的排污权有偿使用，浙江等少数地区已逐步将排污权有偿使用范围扩展至现有污染源。我国排污权有偿使用和交易探索的不断深化，需要打通二级市场顺畅运行的政策瓶颈，更好地发挥排污权交易的政策作用。

碳排放权交易进入拓展深化阶段。2019年，我国试点碳市场累计成交量约6962万吨二氧化碳当量，累计成交额约15.62亿元人民币，分别比2018年同比增加了11%、24%，反映了国内碳交易量和规模增速很快。交易试点成果显著，全国电力现货市场试点模拟试运行完成，2020年将开展连续结算试运行。

水权交易制度改革不断推进完善。2019年2月，国家发展改革委等七部门联合印发《绿色产业指导目录（2019年版）》，要求发展水权交易可行性分析服务、参考价格核定服务、方案设计服务、交易技术咨询服务、法律服务等。同年4月，国家发展改革委、水利部联合印发《国家节水行动方案》，推进水资源使用权确权，明确行政区域取用水权益，科学核定取用水户许可水量。全国水权交易规模逐渐扩大，水权改革试点相继启动，地方试点探索不断推进，水权交易规范化制度体系逐步完善。

2.5 绿色税收政策

环境保护税激励效果显著。从2019年环境保护税（以下简称环保税）征收情况来看，排污单位纳税遵从度逐步提高，环保税纳税人户数和收入均逐渐递增。环保税减税措施调节企业节能减排和技术创新进步效果显著。例如，环保税正式实施两年以来，上海市已有400余家企业受惠，减免税收超过一亿元。开征环保税激励企业转型升级，2019年一季度，全国3000余户城乡污水处理厂通过加强管理或提标改造，实现了达标排放，享受免税红利11.3亿元；3.3万户纳税人通过补齐环保设施短板、更新生产工艺，享受税收优惠9亿元。

资源税改革不断深化。一是资源税法正式通过。2019年8月26日全国人大常委会通过《中华人民共和国资源税法》，自2020年9月1日起实施。新税法以正列举的方式统一规范了税目，分类确定了税率，为简化纳税申报提供了制度基础。2019年资源税收入1822亿元，同比增长11.8%。资源税法体现了深化“放管服”改革的要求，新税法规定由纳税人选择按月或按季申报缴纳，并将申报期限由10日内改为15日内。二是水资源费改税试点取得积极进展。9个省（区、市）水资源税改革试点加快建立配套征管制度，出台多项专门管理措施。北京、内蒙古、河南、宁夏等地印发水资源税征管应急预案，建立健全水资源税改革应急工作机制；天津、河南、四川、陕西、宁夏等地印发水资源税纳税人信息移交相关办法，促进水利部门、税务部门等密切协作，强化协调推进税收征管，为水资源税改革试点顺利推进提供保障。各地方试点的深入探索为全国进一步推开水资源费改税提供了经验积累。

环境相关税收政策调整优化。国家出台一系列与战略性新兴产业发展契合度高的企业所得税优惠政策，大大降低相关企业的实际所得税负担。2019年4月，财政部、国家发展改革委及生态环境部发布《关于从事污染防治的第三方企业所得税政策问题的公告》，实施污染防治第三方治理减按15%征收的税收优惠政策，政策利好促进环境污染第三方治理行业发展。财政部等五部门提出减轻环保企业进口大型设备税收负担，对月销售额10万元以下（含本数）的增值税小规模纳税人，免征增值税；符合规定条件的国内企业为生产大型环保及资源综合利用设备而确有必要进口所列商品，免征关税和进口环节增值税。

2.6 绿色金融政策

绿色金融标准建设取得突破。2019年3月，国家发展改革委等七部门联合出台《绿色产业指导目录（2019年版）》，是我国绿色金融标准建设工作中的新进展，是对属于绿色金融标准体系中“绿色金融通用标准”范畴，有助于金融产品服务标准的全面制定、更新和修订。

绿色金融改革创新试验区深入推进。2019年6月，江西省赣江新区成功发行3亿元绿色市政专项债券，期限30年，为全国首单绿色市政专项债。湖州市发布绿色金融发展指数，这是首个由试验区发布的区域性绿色金融发展指数。广州市花都区创新碳排放权抵（质）押融资等产品，激励企业自觉实现节能减排与绿色转型发展。试点试验区绿色金融探索蓬勃发展、不断深化，推进了我国金融供给侧结构性改革。

绿色金融加速发展。绿色信贷发展取得积极进展，截至2019年末，我国本外币绿色贷款余额10.22万亿元，余额比年初增长15.4%，余额占同期企事业单位贷款的10.4%。2019年中国境内外绿色债券发行规模合计3390.62亿元人民币，发行数量214只，较2018年分别增长26%和48%，约占同期全球绿色债券发行规模的21.3%，绿色债券市场呈现井喷态势。

2.7 环境市场政策

生态环保类政府和社会资本合作（PPP）总体发展态势向好。国家层面的PPP政策不断健全，地方政府积极推出PPP地方规范性文件。2019年3月，财政部印发《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》；同年6月，中国证券投资基金业协会研究制定了《政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化业务尽职调查工作细则》等系列自律规则。根据全国PPP综合信息平台统计，2019年全国入库项目总量为1409个，其中生态建设和环境保护类PPP项目为123个，占比为8.73%，同比下降3.65%。生态环境保护类PPP项目需要进一步规范明确各方权责关系，特别是对于社会资本，亟待解决项目建设重建设轻运营等问题。

环境污染第三方治理逐渐健全完善。2019年7月，国家发展改革委、生态环境部发布《关于深入推进园区环境污染第三方治理的通知》，选择一批园区（含经济技术开发区）深入推进环境污染第三方治理。地方不断完善环境污染第三方治理政策措施，黑龙江、安徽、江苏、上海相继出台环境污染第三方治理相关政策。环境污染第三方治理的推广还存在第三方和排污主体责任明晰难、委托治理税费征收难等问题，需要通过进一步深化改革加快解决。

2.8 环境与贸易政策

完善环境与贸易政策持续推进。生态环境主管部门积极参与对其他成员的贸易政策审议工作，据统计，截至2019年12月底，参与审议其他成员贸易政策累计次数多达263余次，涉及105个国家和地区，通过对其他成员贸易政策过程中提出有关其环境政策、环境服务市场开放水平、环境执法、环境标准等，内外统筹推动生态环境保护工作。例如，2019年11月，中国和新西兰宣布正式结束两国之间的自由贸易协定升级谈判，新增了环境与贸易等章节。

2.9 环境资源价值核算政策

生态产品价值形成机制试点启动。2019年1月，国家推动长江经济带发展领导小组办公室正式印发《关于支持浙江丽水开展生态产品价值实现机制试点的意见》，丽水成为全国首个生态产品价值实现机制试点市。丽水市推进生态产品价值实现机制并取得一定成效，建立形成了“1+10”试点推进体制机制，制定并实施了丽水市生态产品价值核算评估试行办法，开展了市、县、乡镇、村四级GEP核算评估工作，为国家建立价值核算评估应用机制、建立生态产品市场交易体系、创新生态价值实现路径等方面探索深化提供经验积累。

自然资源资产负债表试编全面推开。国家统计局、国家发展改革委、财政部等六部门联合印发了最新修订的《自然资源资产负债表编制制度（试行）》，全面部署开展省级自然资源资产负债表试编工作。内蒙古、广西、甘肃、福建等省（区）先后发布自然资源资产负债表编制制度相关文件。自然资源资产负债表的探索编制，有利于建立科学规范的自然资源统计调查制度，也为摸清自然资源资产的“家底”及其变动情况提供了技术方法和能力支撑。

生态环境损害赔偿制度不断完善。2019年6月，最高人民法院公布《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》，进一步完善生态环境损害赔偿制度。对生态环境损害赔偿诉讼受理条件、证据规则、责任范围等作出规定，突出修复生态环境的诉讼目的，首次将“修复生态环境”作为生态环境损害赔偿责任方式，明确生态环境不能修复时须赔偿永久性损害造成的损失。地方逐步建立反映生态系统成本和修复效益的损害追究制度，珠海和丽水在全市试行生态环境损害赔偿制度。

2.10 行业环境经济政策

环境保护综合名录研究与应用持续推进。《环境保护综合名录2020版》（征求意见稿）完成编制，新增了环境友好工艺和对应的重污染工艺50余种、“双高”产品10余种、污染防治专用设备7种。《石化绿色工艺名录（2019年版）》发布，较2018年版新增3个条目、10项工艺，涵盖了传统原料与中间体的生产工艺、先进的无机盐生产工艺以及高效低毒农药工艺等一批显著降低环境负荷、大幅提升资源利用效率的绿色工艺。

节能环保“领跑者”促进提升行业环境绩效水平。工业和信息化部、市场监督管理总局联合组织开展2019年度重点用能行业能效“领跑者”遴选工作，发布了《关于组织开展2019年度重点用能行业能效“领跑者”遴选工作的通知》。发改、水利、住建、市场监管等多部门联合开展坐便器水效领跑者引领行动，发布《关于印发<坐便器水效领跑者引领行动实施细则>的通知》。水利部、发展改革委联合公布了灌区水效领跑者名单。实施环保“领跑者”对激发市场主体节能减排内生动力、促进环境绩效持续改善。

地方基本推开全国环境信用评价工作。除北京市外30个省（区、市）均开展了企业环境信用评级工作。已建设完成全国统一的环境影响评价信用平台，于2019年11月1日启用。企业环境信用机制利于充分发挥社会舆论监督作用，激励企业持续改进环境行为，激发企业环境保护的内发动力，需要进一步完善规范评价标准、扩大评价范围、完善运行机制、强化奖惩激励等。

绿色供应链管理体系建设不断深化。2019年2月，财政部等四部门联合出台《关于调整优化节能产品、环境标志产品政府采购执行机制的通知》，加大绿色采购政策力度。2019年7月，银保监会发布《关于推动供应链金融服务实体经济的指导意见》，着力推动绿色供应链金融发展。2019年9月，工业和信息化部公布第四批绿色制造名单，推出50家绿色供应链管理示范企业，加快推动绿色制造体系建设。

结论与展望

总体来看，2019年环境经济政策建设取得了重要进展。一是环境经济政策体系不断健全完善。2019年，中央分别安排水、大气、土壤污染防治专项资金190亿元、250亿元、219.1亿元，安排农村环境综合整治专项资金41.8亿元，助推打赢打好污染防治攻坚战。生态补偿制度方面不断探索优化，2019年中央财政下达重点生态功能区转移支付811亿元，比上年增加90亿元，增幅达12.5%。二是生态环境市场体系逐渐健全。绿色金融政策为绿色产业发展奠定坚实基础。各绿色金融改革创新试验区积极开展绿色信贷、绿色保险、绿色证券等相关金融产品创新，并取得积极进展。生态环保类PPP总体发展态势向好。环境第三方治理体系逐渐健全完善。三是环境经济政策助推绿色发展。国家从实施财税优惠政策、创新绿色金融政策、落实绿色价格政策、完善市场化机制等角度为企业绿色发展提供政策保障。环境保护综合名录编制、行业企业环境信息披露制度优化、绿色制造体系建设、环境信用评价工作稳步推进。

我国生态环境质量持续好转，呈现稳中向好趋势，但成效并不稳固。在经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，经济结构不断优化的新形势下，生态环境市场经济政策改革的机遇和空间变大。2019年10月，中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，明确提出坚持和完善生态文明制度体系，为进一步加快环境经济政策建设提供了新动力，也为下一步环境经济政策改革与创新指明了方向。生态环境市场经济政策改革需要进一步深化，不断建立健全一套更加公平、合理、长效的政策体系，充分发挥环境经济政策在调控与配置生态环境资源的基础性作用。

作者：郝春旭，董战峰*，葛察忠，程翠云，龙凤，李晓亮

单位：生态环境部环境规划院

注：璩爱玉、周全、杜艳春、毕粉粉、李婕旦、王青等研究人员也有参与贡献。本文在《中国环境经济政策发展报告：2019》基础上撰写。

作者简介：郝春旭，博士，副研究员，主要从事环境经济政策、环境绩效与审计研究。

*责任作者：董战峰，研究员，博士生导师，主要从事环境战略与规划、环境经济、环境政策研究。