中欧绿色金融标准一致性的比较与分析

国际金融机构普遍将关注点聚焦于环境、社会风险要素对金融机构自身经营风险的影响，与之相比，国内金融机构率先尝试利用金融政策和金融工具引导环境保护、资源节约及应对气候变化投融资，在引导产业绿色转型的同时降低自身面对高风险资产的经营风险。例如，银监会曾在银行业实施限制“两高一剩”信贷政策及绿色信贷引导政策，中国人民银行、国家发展改革委明确了绿色债券支持项目范围。金融机构贯彻上述政策，产生了利用金融政策工具支持绿色产业发展及推动传统产业绿色转型的积极作用。

中国经验的成功，促进了国际机构加快完善绿色金融基础规则和标准。在中国绿色债券支持项目相关目录和指引发布后，欧盟启动了绿色金融相关标准研究项目。2019年6月，《欧盟可持续金融分类方案》公布并征求意见。2020年3月中旬，欧盟关于可持续金融《技术报告》（Technical Report）、《分类报告：技术附件》(Taxonomy Report: Technical Annex)、《适用性指南:欧盟绿色债券标准》（Usability Guide: EU Green Bond Standard）正式公布。欧盟成为继中国之后建立系统化绿色金融基础标准的经济体。

《技术报告》阐述了欧盟绿色金融标准的研究背景、起草过程、构建原则及对未来的展望。《分类报告：技术附件》（以下简称《分类报告》）阐述了欧盟绿色金融标准采用的方法学、绿色分类经济活动在《欧共体经济活动统计分类》（Statistical Classification of Economic Activities in the European Community，以下简称NACE）中的代码及其含义表述，并从气候变化减缓、气候适应维度，阐述了NACE各经济行业进行技术评估形成的欧盟绿色经济活动分类及其筛选标准，以及各类绿色经济活动的减排或适应原理。《适用性指南：欧盟绿色债券标准》主要阐述了绿色债券的定义，程序规则、合格项目的评估筛选规则、绿色债券框架设计、第三方鉴证等，是指导以欧盟绿色经济活动为标的资产的绿色债券发行活动的重要文件。在上述三份文件中，《分类报告》是欧盟绿色金融标准的基础性核心文件，欧盟依据该文件识别、界定绿色经济活动。

在国内，自《绿色债券支持项目目录（2015年）》产生巨大影响之后，因政策、技术标准发展及金融市场绿色标准一致性的诉求，2019年3月，国家发展改革委发布《绿色产业指导目录（2019年版）》（以下简称《目录》），系统地指明了国内现阶段绿色转型发展的重点领域、重点工作，并明确了相关行业绿色产业项目（即绿色经济活动）具体界定标准，为金融部门更新或出台新的操作实施政策提供了指导。按照《目录》，应根据投资、价格、金融等不同支持政策的实际需要，逐步制定以《目录》为基础的细化目录或子目录，指导各机关、团体、企业、社会组织更好地支持绿色产业发展，着力提高《目录》的可操作性。随着“十四五”绿色发展重点目标和任务的逐步明晰和绿色金融发展的部门协同进一步加强，对于国内绿色信贷、绿色债券标准，我国正在根据产业政策、行业技术标准发展和国际绿色金融标准发展形势开展修订更新工作。

在此背景下，分析国内《目录》等政策文件及国际绿色金融标准各自的特点，有助于了解国内外绿色金融标准发展趋势，以及国内与国际相关标准的一致性和差异，更好地进行中外绿色金融标准的衔接，适应金融市场日益开放的形势。绿色金融标准在绿色金融体系中最具基础性，也最具区域差异性，体现了不同经济体、不同区域政策、行动重点的差异，也是绿色金融市场互联互通中需要特别关注的方面。

欧盟《分类报告》以NACE为框架，在经济活动中识别具备特定环境目标贡献的经济活动。对于NACE分类未覆盖的经济活动，如自然资源保护活动、个人经济行为活动等，再进行针对性的查遗补漏。NACE对等于国内《国民经济行业分类》（GB/T4754）文件，虽然两者对于部分经济活动的分类归属存在差异，但分类原则、分类层次基本一致，分类类型也有很高的重合度。

（一）对分类名称的比较

《分类报告》对于绿色经济活动沿用了其在NACE系统中的名称和概念定义，并对活动内涵再补充简洁表述，以便使用者进一步清晰地理解绿色经济活动范围。例如，其一级分类划分为林业、农业、制造业等行业。对于进一步的次级分类，以农业为例，次级分类分为多年生作物种植、非多年生作物种植。各级分类均沿用了其在NACE分类中的原有名称，然后再附加关于绿色经济活动的简洁解释。在最终形成的绿色经济活动分类中，在气候变化减缓维度，《分类报告》最终明确了覆盖八大一级分类经济行业，包含69项经济活动及其技术筛选标准的绿色经济活动清单。在气候适应维度，也形成了相应的绿色经济活动清单。

与此对应，我国《目录》则直接以绿色发展目标和重点行动为主线建立分类框架，将目标和重点行动领域直接反映在分类名称之中，例如其设立节能环保产业、清洁生产产业、清洁能源产业、生态环境产业、基础设施绿色升级、绿色服务六大一级分类，并在二、三级分类中继续予以细化和具体化，在始终突出经济活动（项目）环境目标的同时，明确其在经济活动中的名称和概念定义，以及相应的技术筛选标准。《目录》最终形成六大类211项绿色经济活动。

（二）关于分类逻辑的比较

审阅《分类报告》会发现，其中的绿色经济活动只是NACE经济分类活动的一部分。相关技术专家在制定《分类报告》时，首先开展了各经济行业排放量等环境影响要素在国民经济总排放量等环境影响要素中的占比分析，从中识别出相对占比大、对环境目标有重要影响的行业，然后再在重点行业内评估、识别对减排目标贡献显著的具体经济活动，即遵循在高环境影响行业识别具有显著提升或改善潜力的经济活动的逻辑。有些行业或经济活动自身虽然缺乏直接的环境贡献，但对其他行业的环境目标提升或改善具有显著贡献。例如，制造业分类中的可再生能源装备制造，行业本身虽属于能源净消费行业，但其更大的意义在于支持能源生产行业的低碳、零碳能源转型。此类行业也可获得相应支持。在此方面，《目录》与《分类报告》的内容是高度一致的。

与《分类报告》相比，《目录》分类框架的好处是突出经济活动的环境目标，便于使用者清晰了解投融资活动与环境目标的一致性。这样的分类模式与国内产业政策管理部门的职能构架有关。在生态文明建设和产业绿色转型发展过程中，相关部门既密切协同，又有各自的重点职能领域，并且经理论研究和实践检验业已形成相应的重点推进工作。因此，《目录》是以对环境目标的贡献为标尺，将重点工作和任务通过指导目录统筹体现，将有限的政策和资金支持集中到对推动绿色发展最重要、最关键、最紧迫的产业上，使其有效服务于关键性的重大战略、重大工程、重大政策。

（三）关于分类环境目标标尺的比较

《技术报告》明确绿色经济活动（项目）评估、识别遵循六个环境目标标尺，包括气候变化减缓、气候适应、海洋与水资源的可持续利用和保护、向循环经济的转型和污染防控，以及生物多样性和生态系统保护、恢复。其中，气候变化减缓和气候适应是核心环境目标。绿色经济活动评估、识别同时坚持“无重大损害”原则，即一项经济活动在对某一特定环境目标产生显著贡献的同时，对其他环境目标无重大危害性。绿色经济活动也必须满足最低的保障措施标准，例如，OECD关于跨国企业的指导方针、联合国关于商业活动和人权（主要指劳工权利）的指导原则（Guidelines on Multinational Enterprises and the UN Guiding Principles on Business and Human Rights）。经济活动同时满足上述条件，则获得入围绿色经济活动的资格。

对比《分类报告》和《目录》，在框架建立程序方面，《目录》将具有共识的绿色经济活动通过政策程序加以固定，《分类报告》则先建立共识，然后通过政策程序固定符合共识的绿色经济活动。上述程序的不同，在相互之间共识一致的时候，其实际导向并无差异。如果双方在环境目标方面的共识存在重大差异，那么双方在绿色经济活动范围认识方面会存在重大争议。因此，对照分析《分类报告》和《目录》关于环境目标“共识”的差异至关重要。

中国绿色金融政策支持环境改善、应对气候变化和资源节约高效利用的经济活动。将上述环境目标与欧盟《分类报告》遵循的六大环境目标进行一致性比较，可以发现双方在评估、识别绿色经济活动维度方面具有高度一致性。《目录》环境目标维度覆盖范围与《分类报告》并无实质性差异。《分类报告》遵循的六大环境目标维度同样是《目录》遵循的绿色经济活动识别维度，例如《目录》清洁能源产业直接服务于气候变化减缓目标，节能环保产业也与气候变化减缓目标、污染防控目标密切相关，生态环境产业则直接服务于生物多样性和生态系统保护目标。虽然由于面临具体问题的差异，例如环境污染挑战在欧盟经济体内不如中国突出，由此对各自关注重点产生一定程度的影响，但是对于环境目标本身及涵盖范围各方并无不同认识。两者之间的差异，仅是对于相同描述对象采用具有各自阐释特点的表述方式之间的差异，当然，欧盟《分类报告》更加聚焦于气候变化减缓和气候适应主题也是其特点。

虽然中外环境目标共识一致，但是由于经济结构的差异和现实挑战的差别，各自绿色经济活动在范围层面必然会出现一定程度的差异。因此，对各自支持范围进行比较也有现实意义。

《分类报告》对于绿色经济活动名称采用了与其在NACE中一致的名称，对于区分绿色经济活动与普通经济活动的方法，《分类报告》建立了一套评估、识别绿色经济活动的标准模板。标准模板包含如下关键要素：一是经济活动在NACE中的分类；二是经济活动执行的减排标准，细化为原则、标准、度量指标、阈值；三是对经济活动减排原理的阐述。通过上述标准模板，在区别各行业绿色经济活动与普通经济活动的同时，也揭示了绿色经济活动的环境贡献，以及其应遵循的评估方法、指标标准。标准模板同时也对绿色经济活动（即项目）评估可使用的相关平台、评估工具给予推荐建议。通过分析《分类报告》的分类目录，从宏观上可以了解欧盟绿色经济活动涉及的行业领域。从《分类报告》一级分类目录来看，以气候变化减缓目标为例，欧盟绿色经济活动覆盖林业，农业，制造业，电力、燃气、蒸汽和空调（供冷、供暖）供应，水、污水、废物处置和修复，运输和仓储，信息和通讯，以及建筑和房地产等经济行业。以电力、燃气、蒸汽和空调为例，其次级分类包含如下类目：太阳能光伏（光热）发电、风力发电、海洋能发电、水利发电、地热发电、燃气发电、生物质发电、输配电、电力储存、热能储存、氢的储存、沼气或生物质燃料的制造、燃气输配管网的改造、区域供热/供冷分配、电热泵的安装和运行、利用集中太阳能的热电冷联产、利用地热能的热电冷联产、利用燃气的热电冷联产、利用生物质能的热电冷联产、集中太阳能制热/冷、地热制热/冷、燃气制热/冷、生物质能制热/冷、余热制热/冷等。

从分类目录及其展开分析，欧盟《分类报告》与我国《目录》虽然在具体经济活动的名称和每项经济活动（即项目）涉及的范围方面存在差异，但实际对象范围存在很高的重合度。《分类报告》支持的太阳能光伏发电、风力发电等可再生能源发电等项目在《目录》清洁能源产业中体现，基本可以找到一一对应的项目。区域供热/供冷分配等项目在《目录》基础设施绿色升级分类中体现。当然，由于各自经济结构、面临主要挑战的不同，个性特点也是存在的。仅从分类名称来看，以电力、燃气、蒸汽和空调（供冷、供暖）供应为例，在中国《国民经济行业》（GB/T4754-2017）中，该分类对应电力、热力、燃气及水生产与供应业。在NACE分类系统中，水的供应归属于水、污水、废物处置和修复一级分类。我国国民经济行业分类对于空调供应没有提升至一级分类的层次，这可能与我国空调（供热/冷）产业不如欧洲普遍有关。

从实质覆盖内容看，更大的差异体现为绿色经济活动的重合度在不同行业中存在较大差异。例如电力、燃气、蒸汽和空调分类的内容在《目录》中基本可以找到相应的对应项目，但对于农业分类，重合的项目则相对较少。这是由于农业环境问题在欧盟地区已经得到解决，农业环境污染不是欧盟绿色经济活动关注的重点，对于农业中的绿色经济活动，《分类报告》主要从碳减排、碳固定、甲烷减排等方向识别，而《目录》较多从农业生态保护、农业面源污染控制等方向识别。鉴于农业生产能源消费占比相对较低，双方均未将农业机械设备的能效改善作为减排关注的重点。由此也可以得到一个结论，在基本理念和共识一致的前提下，具体行动重点的差异客观存在，但并不是原则性的，只是反映了现实经济结构的差异和面临重点问题的差异，从而也体现出各自绿色金融投融资市场机会的差异，应当允许投资者不同偏好的存在，交由市场选择，以期相关标准能更有针对性地抓住市场机遇，反映现实问题和挑战，并获得监管机构以及社会公众的理解和赞同，获得最大程度的响应和接受。

具体的识别技术标准是双方标准最为复杂的层面。以具有代表性的行业——电力、燃气、蒸汽和空调为例，欧盟《分类报告》在其筛选标准中提出：“可归在本分类方案下的发电技术应依据ISO 14067标准，或经符合《温室气体核算体系产品生命周期标准》的产品碳足迹评估，可证明其生产1kWh电的全生命周期排放低于规定阈值（该阈值每五年调低一次，直至2050年净零排放实现）”，“合格设施的全生命周期碳排放应低于100gCO2e/kWh，且到2050年下降到净0gCO2e/kWh。”对于太阳能发电等可再生能源发电项目，《分类报告》又针对具体类型活动提出豁免政策，如“太阳能光伏发电目前不需要进行产品碳足迹或全生命周期温室气体排放评估”。与此相对应，《目录》对太阳能发电设施的技术标准要求为多晶硅电池组件和单晶硅电池组件的最低光电转换效率分别不低于16%和16.5%。《目录》之所以做出上述技术指标规定，是因为中国光伏发电产业目前整体产能相对过剩。推进产业优化升级、鼓励成熟先进技术发展、淘汰行业落后产能是现阶段光伏行业产业政策的重点。可以看到，对于边界范围完全一致的经济活动，《分类报告》和《目录》对于具体经济活动（项目）入围的技术标准指标存在不同的要求，这也是衡量绿色经济活动是否符合对方绿色金融标准、保证规则合规性和透明性的关键。技术标准体系的差异，涉及双方各自市场基本的法律法规环境和产业技术环境，且广泛复杂，试图通过统一绿色经济活动具体技术标准以实现双方绿色金融标准一致性的尝试是不现实的。

通过对我国与欧盟绿色相关标准在多层面的对比分析可以看到，两项标准在分类框架、分类经济活动涉及范围方面的差异不是原则性的，对特定领域关注重点的差异也是容易理解的。标准应当具有区域化特征，这是标准获得市场理解和最广泛程度响应的前提。在绿色经济活动的覆盖领域方面，为解决各方在分类框架和分类名称方面的差异，便于投资者迅速识别同一投融资标的在不同市场中的具体经济活动（项目）名称，需要开展不同标准分类经济活动的映射关系研究，以便相关市场参与者清晰识别具体绿色经济活动的标的，减少项目沟通障碍。

此外，在应用层面的技术标准体系是两项标准的基础，决定了绿色经济活动在各自市场的合规性，是消除投资者对项目可靠性、透明度疑虑的关键。实现双方绿色金融标准的互认互通，需要专业机构进一步深入研究，明晰各自标准对具体绿色经济活动的评估程序要求，进行技术指标对比列示，完成推动中外绿色金融标准一致性最为基础性的工作，从而减少市场参与者进入不同区域市场的重复认证成本，增强市场信心，适应中国金融市场日益开放的环境。