欧洲即将启动《气候环境风险指南》——银行业准备好了吗

导语

欧洲央行与欧盟成员国国家主管部门近期共同起草了《气候环境风险指南（草案稿）》（简称《指南》），已启动公开征求意见程序。作为全球金融体系应对气候环境风险的首个重要正式文件，《指南》将对全球银行业金融机构识别防范气候环境风险产生重要影响。

气候环境风险对金融机构、金融体系的影响，成为当前绿色金融、可持续金融关注的热点。欧洲央行在应对气候环境风险方面走在全球前列，已连续两年将气候相关风险确定为单一监管机制关键风险驱动因素，在经济监测分析、银行监管、货币政策、金融稳定、国际协调与对话等领域，都采取了应对气候变化因素的举措。近日，欧洲央行牵头起草的《气候环境风险指南》，将欧央行直接监管的重要银行纳入实施范围，对欧洲银行体系应对气候环境风险提出更高要求的同时，也对国内金融管理部门和金融机构应对气候环境风险提出新的挑战。

欧洲应对气候变化总体情况

气候变化是人类面临的最重要、最紧迫议题之一。2015年《巴黎气候变化协定》《联合国2030年可持续发展议程》发布以来，全球向低碳、循环经济转型步伐加快。为应对气候变化、降低温室气体排放、实现经济社会绿色可持续发展，需要金融部门提供更多资金支持。金融机构迎来新发展机遇的同时，与气候环境相关的潜在风险也日益暴露。

在应对气候变化、防范气候环境金融风险方面，欧洲走在全球前列。2019年欧盟发布《欧洲绿色协议》，设定2050年让欧洲成为首个气候中性大陆的宏伟目标。欧洲央行在全球最早关注气候环境风险对金融稳定的影响，2016年开始通过欧洲系统性风险委员会（European Systemic Risk Board，简称ESRB）监测气候变化带来的物理风险、转型风险对金融体系的影响，并建议欧盟各监管当局开发气候压力测试模型。在当前新冠疫情给银行业带来严峻冲击的背景下，欧洲央行仍积极推进银行业气候环境风险管理和披露工作，引导商业银行审慎管理与气候环境相关风险，并在审慎框架（《资本要求条例》《资本要求指令》《欧洲银行管理局指南》）下透明地披露此类风险，提升银行体系的安全性。

近日，在借鉴当前评估银行的通行做法及银行应对气候环境风险经验的基础上，欧洲央行与欧盟成员国国家主管部门共同起草了《气候环境风险指南（草案稿）》（以下简称《指南》）。《指南》作为全球金融体系应对气候环境风险的首个重要正式文件，其发布实施将对全球银行业金融机构识别防范气候环境风险产生重要影响。

《指南》基本情况

《指南》体现了在当前审慎框架下，欧洲央行对如何安全、谨慎地管理与气候环境相关风险的理解，目的是希望尽快给银行机构提供前瞻性和全面系统的方法来管理应对气候环境相关风险，经过市场机构的使用和改进，最终纳入监管范畴，以确保在整个欧元区始终采用高监管标准。同时，欧洲央行希望《指南》能引导银行机构在制定实施商业战略、公司治理和风险管理框架时，充分考虑气候环境相关风险，并将此类风险作为完善现有审慎风险识别与管理的驱动因素，增强金融机构气候环境相关信息的披露力度，提高银行应对此类风险的透明度。《指南》分为七部分：情况介绍、适用范围、气候环境相关风险界定、与金融机构商业模式和战略有关的监管期望、与金融机构治理和风险偏好有关的监管期望、与金融机构风险管理有关的监管期望、与金融机构信息披露有关的监管期望。

《指南》对欧洲银行体系应对气候环境风险提出更高要求。正与《指南》副标题“与风险管理和披露相关的监管期望”相一致，欧洲央行对金融机构的监管预期成为《指南》的主要内容和目标任务，希望通过《指南》引导商业银行实现如下预期目标：一是在进行战略和商业决策时，银行应了解气候环境风险对银行自身商业环境产生的短期、中期和长期影响。二是在制定和实施商业战略时，银行应整合气候环境风险并将其纳入决策函数。三是在制定整体业务战略、商业目标和风险管理框架时，银行应能有效管理气候环境相关风险。四是明确将气候环境相关风险纳入银行自身风险偏好框架。五是在银行组织结构内部，应按照“三道防线”模式分配与气候环境相关风险的管理责任。六是银行应报告其与气候环境相关风险敞口的综合风险数据，为监管部门决策提供依据。七是银行应将气候环境风险作为既定风险类别的驱动因素纳入其已有风险管理框架，并在足够长的时间维度内进行管理和监测，定期审查其安排，在确保资本充足性的整个过程中识别和量化此类风险。八是为加强信贷风险管理，银行在开展授信业务整个流程中应考虑气候环境风险，并对其投资组合中的相关风险加强监测。九是银行应考虑气候相关事件如何对自身业务连续性产生不利影响，在多大程度可能增加声誉或责任风险。十是鼓励银行持续监测气候环境因素对其当前市场风险状况和未来投资的影响，并制订包含气候环境风险的压力测试方案。十一是对出现实质性气候环境风险的银行，应能对比、评估在基准和不利情景下将气候环境风险因素纳入压力测试的适宜性问题。十二是银行应评估实质性气候环境风险是否会导致银行自身出现现金净流出或流动性缓冲消耗等问题，并将气候环境风险因素纳入银行流动性风险管理和流动性缓冲校准决策的考虑范畴。十三是为满足信息披露监管要求，银行至少应按欧盟委员会《非财务报告准则：气候相关信息报告增刊》有关规定，发布与气候环境风险相关的重要信息和关键指标。

《指南》预期实施效果和影响

《指南》自发布日起正式生效。《指南》的实施对欧洲甚至全球银行业防范气候环境风险将产生重要影响。

第一，从实施的地域范围看。《指南》是欧洲央行和欧盟成员国国家主管部门共同制定的官方文件，旨在根据欧洲委员会关于可持续增长融资行动计划、欧洲银行管理局关于可持续融资行动计划，并依托现行审慎监管规则，引导银行更好地管理应对气候环境相关风险，因而将在整个欧盟范围适行。

第二，从实施的法律效力看。《指南》作为监管对话的一部分，目前对金融机构尚不具有强制约束力，仅仅是欧洲央行的一项政策引导工具。但随着有关部门气候环境风险披露方法、风险管理工具不断成熟，不排除《指南》在修改完善的基础上，将其纳入欧洲央行监管政策工具箱并强制要求银行执行的可能，最终纳入金融监管范畴。

第三，从适用的金融机构类型看。《指南》根据金融机构规模和系统重要性进行了区分，明确将受欧洲央行直接监管的重要银行纳入强制性实施范围，并期望此类金融机构根据《指南》有关要求迅速调整相关做法。对于其他由各成员国直接监管的非系统重要性银行，则采取推荐实施《指南》有关规定和要求的做法。为确保整个欧元区在气候环境风险领域逐步采用更严格的监管标准，今后不排除要求所有银行按《指南》要求管理和披露气候环境风险。

第四，从对银行业风险管理的影响看。尽管欧元区银行对气候环境风险重要性的认识不断增强，在风险管理和信息披露方面也开展了有益探索，但更多是从企业社会责任角度出发考虑，已有风险管理模式不具有推广性。《指南》的推出，不仅有助于帮助欧洲央行更好地研究评估气候环境相关风险对欧元区金融体系的潜在影响，对于引导商业银行自觉重视和探索前瞻性、全面的风险管理模型和方法，在内部环境压力测试中更多地重视、披露和有效应对气候环境相关风险，也将形成较强的内部约束。

第五，从与其他监管部门的协调合作看。欧洲央行与欧盟成员国国家主管部门在制定《指南》时，已充分考虑和兼顾欧洲银行业监管部门、国家信用担保机构、欧洲银行管理局和央行与监管机构绿色金融网络（Central Banks and Supervisors Network on Greening the Financial System，简称NGFS）等国际性、区域性监管机构和组织的诉求建议，具有更广泛的实施基础。例如，在国际层面，欧洲央行积极参与NGFS关于增强中央银行和监管机构管理与气候环境风险作用的讨论，提升央行对气候环境风险的监督作用，《指南》正是实施该建议的一种方式。在欧盟内部，欧洲央行银行监管部门积极参与欧洲银行管理局将环境、社会和公司治理（Environment、Social Responsibility、Corporate Governance，简称ESG）风险纳入审慎监管三大支柱有关评估工作，《指南》进一步阐明评估工作中针对银行环境风险的关键政策信息，强调在审慎框架正式更新前及早采取行动的重要性，与欧洲银行管理局在原则上保持一致。此外，欧洲央行正与欧洲系统性风险委员会合作进行气候风险压力测试试点工作，将欧元区90家重要银行气候环境风险纳入银行压力测试重要内容。欧洲央行还通过加强与其他国家央行沟通、参与巴塞尔银行监管委员会等国际机构工作等方式，加强气候环境风险金融监管领域的对话与合作。

第六，从对未来货币政策的潜在影响看。《指南》发布前，德、法等欧盟主要成员国对是否将应对气候环境变化纳入央行货币政策目标仍存在重大分歧。欧洲央行发布《指南》，采取“自下而上”交由市场主体（银行）实践并反馈的模式，不仅有助于降低欧盟内部国家间分歧，还为今后是否将气候环境风险因素纳入货币政策框架提供了微观基础和依据，对欧盟之外各国央行探索将气候环境因子纳入货币政策战略评估也提供了有益借鉴。

政策建议

我国作为全球绿色金融领域的重要力量，对气候环境问题及其对金融体系影响的研究也已提上日程。《指南》的推出不仅对我国应对气候环境问题提供了借鉴，也对国内金融机构和金融管理部门有效应对气候环境风险提出新的要求。要有效防范和应对气候环境风险，更好发挥我国在全球气候环境金融领域的影响力和话语权，应着重处理好以下问题：

第一，正确看待气候环境风险对国内金融体系的影响。气候环境问题作为中长期问题，对全球金融体系稳定和金融风险的外溢性影响正日益显现。欧盟等发达经济体已将气候环境问题纳入可持续金融领域长期关注的焦点，《指南》作为引导金融机构重视气候环境风险由“自发”向“自觉”转变的重要标志，体现了发达经济体对气候环境问题的认识正在由社会责任等宏观层面延伸到经济金融稳定和经济利益等微观层面。尽管我国对气候环境问题的重视程度也在不断提升，但受经济发展阶段、产业结构、资源禀赋等客观因素制约，现阶段不宜脱离国情制定过高的气候环境目标任务，而应将政策着力点和应对气候变化的最优路径设定为大力发展绿色金融上，通过引导金融机构积极主动地将更多资金配置到绿色低碳资产和气候环境友好型领域，从源头降低气候环境风险发生的概率，减少因气候变化引发的物理风险和转型风险对国内金融体系的冲击。

第二，探索将气候环境因素纳入绿色发展和绿色金融管理分析框架。从国际看，尽管气候金融和气候环境风险议题出现时间更早，但目前国际上对绿色金融和可持续金融给予了更多关注，在定义和业务范围上，气候金融、气候环境风险相关议题均涵盖在绿色金融和可持续金融框架下，《指南》将气候风险与环境风险纳入同一管理框架也体现了这一原则。从国内看，作为绿色金融最具影响力的国家，中国率先从国家层面对绿色金融定义予以明确，涵盖支持环境改善、应对气候变化和资源节约高效利用三大类经济活动，气候环境问题早已纳入中国绿色金融关注的范畴。因而，中国参与气候环境领域国际合作与对话、加强部门协调与配合，最佳模式是将气候环境问题纳入绿色发展和绿色金融框架，尽快达成部门共识并形成合力，向国际发出中国重视绿色发展、关注气候环境问题的共同声音，争取更大的国际利益。

第三，尽快建立金融业应对气候环境风险跨部门专家团队和工作机制。根据职责分工，加快建立由金融管理部门牵头、生态环境等相关部门参与的气候环境金融应对专家组，重点围绕全球气候环境对金融业影响的最新进展、气候环境风险状况、金融管理部门应对气候环境风险职责分工与策略等问题，进行密切跟踪和深入研究，及时组织国内金融机构对《指南》等有关气候环境管理规则、重要金融监管文件的影响进行科学评估。同时，积极参与气候环境领域相关问题的国际合作，加强与国际监管机构和主要中央银行就气候环境风险进行对话，加快推进气候环境风险向金融体系传导机制和路径等问题的联合研究，提出前瞻性政策建议。

第四，积极参与气候环境金融领域相关标准的研究制定。近年来，随着国际上对气候环境问题重视程度不断提高，各国对气候金融、环境金融、绿色金融、可持续金融相关标准的研究制定工作也在加快推进中。《指南》的实施也依托于ESG和气候环境信息披露两项重要标准，相关标准确保了银行在制定业务发展战略时，将环境风险因素纳入ESG管理框架，通过加强气候环境相关风险的披露，提高银行应对此类风险的透明度。中国在推动金融业防范和应对气候环境风险过程中，也须重视标准的研究制定工作，发挥好标准的国际通用语言作用，在服务国内金融机构、有效降低整个绿色金融体系风险的同时，积极与国际主流标准对标，不断提高国内绿色资产的流动性和吸引力。此外，应充分发挥中国在全球绿色金融标准领域的话语权和影响力优势，将气候环境金融相关标准纳入绿色金融标准框架统筹考虑和推进，避免出现国内多个部门重复制定相关标准和标准不统一等问题，更好地服务国家绿色发展战略和气候环境国际承诺。

第五，引导金融机构和投资人自觉关注并有效应对气候环境相关风险。防范和应对气候环境风险对金融系统的冲击，需要科学界定好金融机构与金融管理部门的职责定位。金融机构应尽快承担防范和应对气候环境相关风险的主体责任，积极学习包括《指南》在内的全球气候环境金融领域最新监管规则，加快创新气候环境风险情景分析模型和压力测试量化工具，在系统建设、数据提取和积累、风险评估模型开发、分析和成果运用、完善内部管理制度、优化信贷业务流程等方面积极探索，不断完善自身环境信息披露，建立更具包容性、前瞻性的环境气候信息披露框架，提升自身气候环境风险防范应对能力。此外，金融管理部门也应加快研究完善审慎监管框架，探索将气候环境因素纳入审慎监管的可行性，为金融机构提供前瞻性环境风险应对管理方法，构建金融机构防范气候环境风险的激励约束机制，确保国内监管标准与国际监管标准的接轨。

文/中国人民银行金融研究所副研究员管晓明，中国人民银行金融研究所助理研究员张文婷