推动绿色地方政府专项债发展的实践路径及建议

地方政府债券包括一般债券和专项债券两类，根据财政部发布的《地方政府专项债务预算管理办法》，地方政府专项债（以下简称专项债）由省级政府及计划单列市发行，其本息偿付应由政府性基金收入或专项收入完成，募集资金用于公益性资本支出。2017年起我国从土地储备和收费公路领域开展试点，逐步建立专项债与项目资产、收益对应的制度，为地方政府进一步通过专项债满足融资需求创造了条件。

助力调结构进程，提升供给侧改革执行力。地方政府专项债券可体现产业布局的前瞻性安排，相比于当地金融机构或企业，地方政府对于当地产业发展痛点、经济结构调整难点定位更为清晰的定位，把控更为精准，有助于自上而下的通过实施产业政策补短板，同时规避市场盲目情绪更好实施产业布局。此外，专项债由地方政府直接发行投资，投融资主体的统一缩减了产业政策传导的中间环节，有助于提升政策传导效率和产业扶持效果。在当前经济高质量发展的换挡期，产业结构亟待优化，地方政府专项债为满足地方调整经济结构、实现高质量发展注入了新的活力。

发挥资金融通功能，为绿色项目提供长期低成本融资解决方案。地方政府专项债债项评级基本均为AAA级，受益于地方政府资信情况具有定价优势。从期限来看，由于鼓励发行长期限专项债支持重大工程建设，此前发行的绿色专项债期限分别为30年、10年，显著高于其它绿色债券平均5年左右的发行期限。因此，专项债有助于解决绿债与绿色项目之间的期限错配问题，为绿色项目建设提供长期低成本资金解决方案。值得一提的是，由于专项债票息免税，投资者购买专项债可免缴利息所得税，提升投资收益。

体现防风险职能，整合城投平台风险。2015年开始实行的新预算法规定，地方政府只能通过发行地方政府债券方式举债。近年来我国借助一系列的监管引导和违规处罚，通过“开前门、堵后门”的方式一再规范地方政府举债行为。而专项债的发行主体为省级行政区和计划单列市，受到地方债额度调控，有助于地方实施较为精准的风险敞口控制，规避了过去城投平台发挥地方融资职能造成的城投债偿付问题，也避免了通过政府出具担保函、承诺回购等违规方式进行融资造成的隐性债务扩张。

展现惠民生效能，提高人民生活质量。公益性为专项债发行的必要条件，我国专项债主要用于支持市政建设和公共服务。从以往实践来看，我国专项债的募集资金广泛用于棚户区改造、收费公路、城乡建设等惠及民生的领域，对于精准脱贫、提高人民生活质量提供了有力支持。目前，我国仍面临着巨大的资源环境压力，完善的生态文明建设需要大量环境基础设施建设和升级，专项债有望成为满足潜在融资需求的抓手。

绿色专项债在一般专项债的基础上，进一步要求募集资金投向绿色领域。近期，财政部发布的《通知》针对专项债的发行节奏、债券期限、资金投向、资金使用进度及相关监管措施等做出明确安排。从绿色专项债的应用场景、期限结构和募集资金投向来看，其与《通知》要求适配程度较高，在专项债额度不断提升的当下，可更好发挥比较优势，支持地方产业结构转型。

专项债额度逐年增加，资金使用灵活性不断增强。地方政府专项债作为扩大有效投资、拉动内需的重要途径，其发行额度近年来保持高速增长，债券使用灵活性伴随市场实践的丰富也不断提升，为绿色专项债发展提供良好政策基础。2020年安排地方政府专项债券3.75万亿元，相比于2019年的2.15万亿，同比增长74%。此外，2020年《政府工作报告》中提出，提高专项债可用作项目资本金的比例，据统计，本年度地方专项债资金用于项目资本金的规模占各省专项债规模的比例已从20%提高至25%，有助于在满足存量债务风险防控要求的前提下，丰富基础设施建设资金来源。

募集资金聚焦“两新一重”建设，部分绿色项目获重点支持。《政府工作报告》提出，专项债应支持既促消费惠民生又调结构增后劲的“两新一重”建设，具体包括加强新型基础设施建设、加强新型城镇化建设、加强交通、水利等重大工程建设。《通知》要求专项债重点用于交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保项目、民生服务、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施等七大领域。其中，基础设施绿色升级、清洁交通、清洁能源、水利工程、生态环保项目、产业园区绿色升级等项目符合现行绿债分类标准《绿色债券支持项目目录（2015年版）》或《绿色产业指导目录（2019年版）》的要求，也被列入《绿色债券支持项目目录（2020年版）》（征求意见稿）中。总体来看，绿色债券与地方政府专项债重点支持领域拟合程度较高。

要求融资规模与项目收益相平衡，鼓励发行长期专项债。政府专项债偿债资金必须来自募投项目收益或政府专项基金，不可由一般财政收入支付。《通知》进一步要求坚持专项债必须用于有一定收益的公益性项目，融资规模与项目收益相平衡；科学合理确定专项债期限，专项债期限原则上与项目期限相匹配，既要鼓励发行长期专项债，支持铁路、城际交通、收费公路、水利工程等建设和运营期限较长的重大项目，更好匹配项目资金需求和期限，又要综合评估分年到期专项债本息、可偿债财力以及融资成本等情况，合理确定专项债期限，避免人为将偿债责任后移。考虑到绿色项目，特别是基础设施类项目建设周期相对较长，但建成后可形成持续稳定收益，地方财政偿付压力整体较小，与《通知》要求较为匹配。

尽管我国绿色专项债发展仍处于起步阶段，但近年来除港澳台外的31个省份发行的一般政府债及政府专项债，均有部分资金投向绿色领域，实际上已经具备绿色专项债的发行基础及项目储备。其中，江西省、广东省作为绿色金融改革创新试验区已发行以项目收益作为偿付来源的绿色政府专项债，开创市场实践先河。从现行绿色专项债发行及偿付机制来看，绿色专项债具备多重比较优势，有利于助力地方政府进行绿色产业布局。

(一) 非贴标绿色政府债发行规模逐年增加，地方绿色融资需求处于高位

与贴标绿色债券相对，非贴标绿债指未经专门贴标但募集资金投向绿色产业的债券。2019年，31个省份及新疆建设兵团共发行287只非贴标绿色债券，同比增长51.9%；发行总规模达1.28万亿，其中用于绿色产业规模达2762.27亿元，体现政府在支持地方产业绿色转型方面的关键作用。

287只非贴标政府债中，有176只为专项债，募集资金1602.48亿元，其余为一般债券。伴随着相关政策指引对于优化新增专项债资金投向的支持力度不断加深，多个省份已发行多种符合绿色债券支持项目类型的债券，包括生态环保建设专项债、生态保护专项债、供水和污水治理专项债、防洪工程建设专项债、轨道交通专项债、水利设施专项债等。因此，多省市已具备将绿色属性与专项债充分结合的实践基础和项目储备，大力推动绿色专项债发展符合地方经济产业绿色转型的需求。

(二) 试验区省份率先发行绿色专项债，形成良好实践基础

绿色金融改革创新试验区率先进行了绿色专项债的发行探索。2019年6月，江西赣江新区发行了我国首单绿色市政债，信用评级AAA，募资资金3亿元用于儒乐湖新城综合管廊和智慧管廊项目建设，获得市场超过33家机构认购，超额认购倍数达12倍，市场认可度较高。该债券期限长达30年，债券本息偿付资金来源于管廊项目产生的入廊使用费、管廊维护使用费、综合开发收入及财政补贴收入，两个募投项目收益实现的本息覆盖倍数分别为1.22倍、1.59倍，对地方财政形成的偿付压力较小。

2020年5月，广东省政府发行“2020年珠江三角洲水资源配置工程专项债券（绿色债券）”，募集资金27亿元，期限10年，发行利率为2.88%，为广东省政府发行的首只绿色政府专项债券，同时也是全国水资源领域的首只绿色政府专项债券。该项目属于农林水利项目，拟将西江水系向珠江三角洲东部地区引水，解决广州、东莞、深圳三市生产生活缺水问题，建设输水线路总长预计为113.1公里，设计饮水流量80m³/s，项目建设期预计为5年，预计运营时间为2024-2074共计50年，建设总投资预计为339.4828亿元。该项目预计于2024年5月投入运营，届时可通过水费收入实现项目收益。至2040年所有专项债到期时，项目累计收益扣除债券本息等投入后仍有结余72.41亿元，资金覆盖率为1.29倍，在有效满足债券偿付需要的同时，减轻地方政府资金压力，实现经济创收。

绿色专项债集公益性、收益性及绿色属性于一体，可有效匹配地方产业结构调整需求和高质量发展需要，应当在经济绿色转型的进程中发挥更大作用。针对绿色专项债面临的难点和发展前景，本文提出以下建议。

第一，出台专项指引，鼓励非贴标绿色专项债向贴标转化。目前，人民银行、证监会、交易商协会均已出台专门指引性文件，鼓励相关主体发行绿色债券，但尚无针对政府债券的相关指引。考虑到2019年由地方政府发行的非贴标绿色债券实际投向绿色产业规模已接近3000亿元，并探索发行了生态环保建设、供水和污水治理、防洪工程建设、轨道交通等具备明显绿色属性的专项债，建议财政部出台针对绿色地方政府债的指引文件，鼓励地方政府发行绿色债券，促进非贴标专项债向贴标转化，提升地方政府发行意愿。

第二，推进绿色专项债试点示范，扩展发行主体范围。目前我国已发行绿色地方政府专项债的省份仅两个，对于绿色产业的覆盖范围较为狭窄，服务地区相对局限，未来应进一步推进绿色专项债试点示范，鼓励绿色金融改革创新试验区率先发行绿色专项债，通过示范效应推动其发展。同时，我国目前专项债发行主体仅限省级行政区和计划单列市，而目前由一般地级市发行的政府债实际已达我国政府债总发行规模的40%以上，未来可加强研究，在不扩大信用风险敞口的情况下将专项债发行主体扩展至地级市，扩展绿色专项债的发行主体，更好满足市县级绿色融资需求。

第三，鼓励产品创新，丰富绿色专项债增信方式。可探索建立创新性的付息机制，例如将债券票息与绿色产业发展指标或相关环境指数挂钩，形成社会环境效益、产业经济效益与投资者收益的正向循环，更好服务经济绿色转型。此外，目前专项债偿付多通过专项收入或者政府基金实现，相应的增信担保机制较为匮乏。美国已经设立了专门机构通过市政债券保险提供增信支持与违约救济，即在债券发行人实际未支付到期本息时，由保险公司承诺偿还本息。我国目前尚未形成相应体系，可根据实际情况，通过大型保险机构设立专门绿色保险，或由政府牵头设立相应的绿色基金，丰富绿色专项债的增信机制，探索降低发行成本，同时对投资者提供更好保障。

作者：

云祉婷  中央财经大学绿色金融国际研究院助理研究员

研究指导：

史英哲  中央财经大学绿色金融国际研究院副院长

崔   莹  中央财经大学绿色金融国际研究院气候金融研究中心主任