推进全国碳市场建设 支撑实现碳达峰目标
马爱民 王际杰
（国家应对气候变化战略研究和国际合作中心）
2020年9月，国家主席习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上发表重要讲话时提出，“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”，这既展现了中国负责任大国的形象，坚定了国际社会携手应对气候变化的信心，也为新时代国内应对气候变化工作指明了方向，对健全完善全国碳市场等重要政策工具、充分激发市场机制活力提出了新要求。
一、中国碳市场建设进展
（一）试点碳市场
自2013年陆续开市以来，北京等七个试点碳市场总体保持了平稳运行的态势，形成了各具特色的试点碳交易体系。各碳交易试点不断健全相关政策法规体系，制定了本辖区碳交易管理办法等相关政策文件，积极推动地方人大通过碳交易立法，着力夯实技术支撑力量，为碳交易活动有序实施提供保障。现阶段，试点碳市场在普遍覆盖了辖区电力、钢铁、水泥等高排放行业的基础上，结合辖区排放特征纳入了陶瓷、建筑等领域，持续拓展市场机制在其碳减排工作中的应用范围，共覆盖近3000家重点排放单位，基本涵盖了试点地区重要排放源。同时，试点碳市场逐步丰富了市场主体、交易产品与方式，除重点排放单位外，现有1082家（含1家境外投资机构）非履约机构和11169个自然人参与试点碳市场；在配额和国家核证自愿减排量（CCER）现货交易的基础上，探索开展了碳期货等碳金融业务，创新碳普惠模式，不断提高配额有偿分配比例，提高碳定价效率。
截至2020年8月末，七个试点碳市场配额累计成交量4.06亿吨，累计成交额约92.8亿元。其中，广东、湖北、天津、上海、深圳等五个试点探索了有偿分配方式，同期累计成交量3000余万吨，累计成交额约11.5亿元，成为配额分配领域重要方式。在二级市场交易方面，七个试点碳市场配额累计成交量约3.8亿吨，累计成交额达81.3亿元，构成了市场流通的主体部分。总体来看，试点碳市场配额价格普遍集中于20～30元/吨的区间（见下图），试点间价格差异在近年来逐步显现，其中北京、上海碳市场价格相对较高，一度超过了80元/吨的水平，体现出试点碳市场间差异化的市场供需形势。
2019年试点碳市场配额月度均价走势
此外，碳交易试点积极配合全国碳市场建设需要，在基础设施建设、能力建设等领域扮演重要角色，促进相关试点重点排放单位适应全国碳交易体系新要求。
（二）自愿减排交易市场
自2012年以来，自愿减排交易体系建设、运行有序推进，成为碳交易体系重要抵消机制选择，并有望成为我国参与国际碳市场的“排头兵”。我国已备案近200个自愿减排方法学，备案12家项目审定和减排量核证机构以及9家自愿减排交易机构，审定温室气体自愿减排项目近3000个，备案自愿减排项目1300余个，签发国家核证自愿减排量涵盖风电、水电、光伏发电、甲烷利用、生物质利用、碳汇等领域。其中，新能源和可再生能源类型占比约90%，风电、光伏、水电等类型项目数量可观，反映出CCER项目类型相对集中的特征。
截至2020年8月底，9家自愿减排交易机构CCER累计成交量超2亿吨，成交额超20亿元，市场活跃度保持在较高水平。2020年3月，国际民航组织（ICAO）批准CCER成为国际航空碳抵消与减排机制（CORSIA）认可的减排项目体系，这意味着CCER有望成为该市场机制下的重要抵消选择，为我国减排成果国际转移提供新渠道。
（三）全国碳市场
自2017年末国务院气候变化主管部门宣布以电力行业为突破口启动全国碳市场以来，全国碳市场制度框架基本确立，碳交易立法与管理政策制定提速，基础设施建设稳步推进，为正式启动市场交易提供了良好的基础。
在政策法规方面，以《碳排放权交易管理暂行条例》为代表的国家碳交易立法进程持续推进，全国碳市场管理办法以及配额分配等配套政策加紧制定，碳排放核查指南等相关技术标准逐步完善。在技术支撑方面，全国碳市场重点排放单位碳排放数据报送工作逐年开展，初步确定了首批拟纳入的电力企业名单，基本覆盖电力行业主要排放源，为有效管控火电碳排放奠定了基础。在基础设施方面，全国碳排放权注册登记系统与交易系统分别由湖北、上海两试点省市牵头建设，在国务院气候变化主管部门指导下协调其他联建省市有序完成各项建设任务。在管理队伍领域，国家和省级碳交易管理队伍基本到位，相对来说偏重实施层面的市级碳交易管理队伍较为薄弱。在能力建设方面，生态环境部针对机构改革转隶后生态环境系统碳交易相关管理人员、首批控排单位等组织了8期17场碳市场配额分配和管理系列培训班，相关地方和技术支持机构也展开多渠道、形式多样的碳交易培训活动，增进了各相关方参与能力，为其适应全国碳市场建设与运行的需求提供了更多途径。
二、深化全国碳市场建设对落实气候变化新目标的意义
（一）落实国家碳减排目标
全国碳市场将纳入我国电力、钢铁等高排放行业的主要排放源，这也意味着其势必成为我国控制温室气体排放的重要政策工具。考虑到我国碳排放达峰目标的紧迫性，以及碳中和目标的艰巨性，我国碳减排力度将逐步增大，推动我国碳排放尽早进入快速下降通道，这需要我国能够对不同阶段的应对气候变化目标进行有效的分解，在考虑传统区域性目标分解的情况下，为统筹全国差异化的减排形势、促进“碳”要素在全国范围内的流动，也需将国家目标有效分解至全国碳市场等关键政策工具，利用市场工具强化对重点排放行业和企业的管控力度，这无疑要求全国碳市场逐步扩大覆盖范围、提高市场运行效率，尽可能将更多的重点排放源纳入碳定价体系，将碳排放带来的外部性成本内部化，通过“看不见的手”将减排目标落实下去。
（二）构建绿色低碳经济体系
建立和实施全国碳市场为在全国范围内形成统一、真实的碳价格提供了条件，该价格信号将倒逼我国产业结构低碳发展，并引导资金从高碳行业向低碳行业倾斜，通过切实的绿色转型推动新时代气候行动目标的实现。一方面，碳价格构成了对火电、钢铁、水泥等传统产业的碳约束，碳成本将成为该类企业经营中不可忽视的考虑因素，必须纳入到企业发展战略与市场策略的选择过程中来，权衡主动减排与市场购买配额间的成本高低，扩大节能降碳等相关举措应用领域，以期取得或保持竞争优势；另一方面，在全国碳市场框架下，市场资金流动方向将主要从高碳企业流入低碳企业或项目，这将为后者带来一定经济激励的同时，改变其成本结构与外部融资环境，为银行等金融机构增大该领域投资提供更高可能性。全国碳市场要形成具备有约束力、有代表性的碳价格，必须在建立稳定、有效的市场供给结构的同时，形成规模效应，为场内外更多相关方参与提供便利，从而推动建立绿色低碳的经济体系。
（三）适应国际碳定价竞争
随着2020年后 CORSIA等国际碳交易机制逐步进入实施阶段，我国碳市场建设与运行势必与其建立日益密切的联系。中方参与在联合国气候变化框架公约、国际民航组织、国际海事组织等渠道下的市场减排机制，需要以我国碳交易体系建设为出发点，以我国有代表性的碳定价为基础和支撑；我国企业具有参与国际碳市场的主观意愿或要求，部分企业希望将其在国内实现的减排成果通过国际碳市场渠道变现以获得经济收益，部分企业可能被要求在欧盟碳市场等其他缔约方主导的碳交易机制中承担一定的减排义务，该类事项需要我国进一步加快国内和国际碳交易机制间的政策协调，为参与国际碳市场竞争提供国内碳定价基础，在保障好我国企业相应权益的同时，也管理好企业层面减排成果“出口”对我国应对气候变化目标履约的影响，保障我国整体应对气候变化工作部署有序开展、推进。
（四）健全优化资源配置作用
实现“碳排放达峰”“碳中和”等系列气候行动目标，需要大量的资金、人力等要素投入，仅依靠政府部门难以满足庞大的资源需求，这就要求为市场主体参与提供相对稳定、可预期的渠道，建立并发展全国碳市场正是在试点碳市场取得积极进展的基础上采取的政策举措。综合来看，一方面该举措在一定程度上改变了传统意义上政府部门通过行政指令解决外部性问题的模式，利用市场资金配置取代了专项补贴等财政政策作用，能够有效避免产能过剩、国际贸易摩擦等可能出现的问题；另一方面，这将极大程度上解决信息不对称的难题，将政府部门难以准确、及时掌握的市场信息问题留给相关的市场主体，通过其多轮博弈将减排资源以合适的价格配置给需求最为迫切的市场主体，变相提高了资源配置效率，降低资源重复投入的可能性。
三、全国碳市场发展趋势展望
基于上述工作基础与当前形势分析，健全、深化全国碳交易体系对于我国顺利实现新时代气候行动目标既具有必要性，也具有可操作性，可着重考虑以下六方面导向，进一步强化市场机制功能，在我国应对气候变化政策组合中发挥更重要的作用。
（一）扩大行业覆盖范围
以发挥好减排政策工具功能为出发点，结合我国碳排放达峰的紧迫性，在全国碳市场体制机制相对成熟后引入钢铁、水泥等其他重点排放行业，在推动市场扩容的同时，将更多重点排放源纳入全国碳市场管控，逐步将全国碳市场覆盖排放源占我国总体碳排放规模的比例提高到50%以上。对于新纳入行业的选择，可着重考虑以下三方面：一是新纳入行业在我国总体碳排放中所占比重，应坚持以“抓大放小”为指引，优先纳入碳排放比重较高的行业，强化其减排力度要求、保障国家整体减排目标实施进度；二是新纳入行业排放数据等基础条件，充分考虑市场扩容的可操作性，对于工艺流程复杂的高排放行业，应提早做好排放数据收集等准备工作；三是新纳入行业对既有市场秩序的影响，事前重视、评估其潜在市场规模与行业供需情况，避免因新纳入行业条件不成熟而对既有市场秩序造成剧烈冲击。
（二）健全市场流通环境
基于市场成熟度等指标探索引入配额远期等市场创新业务，扩大市场参与者策略选择空间，满足其锁定投资风险等多样化需要；与金融主管部门协同研究基于碳市场基础标的气候投融资模式，促进形成碳市场与银行等传统金融业的业务互动模式，增强碳市场服务实体经济的能力。同时，应逐步放宽市场准入条件，鼓励符合条件的中介机构和个人进入碳市场，提高市场的流动性。
（三）提高有偿分配比例
在生态补偿等理念引领下，基于试点碳市场和欧盟碳市场经验，可考虑逐步提高配额有偿分配比例，逐步压实碳排放主体的减排责任，形成一级与二级市场价格联动的局面，为各类市场投资者配置碳资产提供更多空间，提高定价效率。同时，推动利用配额有偿分配机制获取的资金建立低碳导向的政府投资基金，将全国碳市场配额拍卖所得用于支持绿色低碳产业发展、健全全国碳市场业务架构等领域，形成绿色资金闭环。
（四）健全抵消机制
尽快完善出台自愿减排交易管理办法，为开展CCER活动和交易提供基本框架和依据，发出重启CCER机制的明确信号；结合试点阶段碳普惠等工作进展，研究扩充方法学等技术规范，确定相对稳定的全国碳市场CCER使用条件与抵消规则，鼓励具有潜力的新兴绿色低碳产业获得优先资格，避免因配额短缺而出现市场流动性不足的情况，切实发挥抵消机制降低控排单位履约成本的重要功能。
（五）探索强化排放管控方式
可考虑在当前全国碳市场机制设计的基础上，尝试设定绝对量化的全国碳市场总量目标的方式，通过“强度和总量两手抓”的方式强化全国碳市场约束力。基于全国碳市场建设现状，可考虑在“十四五”中后期结合国家层面重点行业碳减排政策导向与市场运行情况，加强对制定全国碳市场年度配额总量的研究，并提出与其相匹配的配额分配方案，先期通过内部模拟等方式验证其可行性，推动在“十四五”末期形成较成熟的全国碳市场总量目标设定方法，力争自“十五五”时期实施具有代表性的全国碳市场年度配额总量管理，支撑碳总量、碳强度“双控”新格局。
（六）探索国际链接
考虑到CORSIA启动在即，以及我国2060年实现碳中和目标的可能需要，可利用CCER获得其抵消机制资格的有利条件，在CCER对全国碳市场支撑服务基本到位的前提下，鼓励相关行业企业利用CCER小规模试水CORSIA等国际碳市场，分析国内外碳定价机制差异，评估该举措所产生的主要影响，为后续我国扩大参与国际碳市场积累经验。
原文首发于《电力决策与舆情参考》2020年10月30日第42、43期
