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鲁政委丨我国碳市场：一个多层次的体系构想

作者：鲁政委时间：2023-05-06

作者：尹春哲，钱立华，鲁政委（鲁政委系兴业银行首席经济学家、华福证券首席经济学家，中国首席经济学家论坛理事）

在我国“双碳”目标提出之后，国家政策重心开始由能耗“双控”向碳排放总量和碳排放强度“双控”转变，而构建多层次的碳交易市场有助于推进碳排放总量控制。

从欧盟经验来看，根据不同国别、不同行业、不同排放源等情况，通过欧盟碳排放交易体系（ETS）、《碳减排分担条例》（ESD）和《土地利用、土地利用变化和林业条例》（LULUCF）三种手段将其减排目标分解落实，为重点行业和其他行业分别设置目标的方式，实现区域、部门、行业各主体清晰明确的减排责任。

对于我国来说，在落实“双碳”目标的过程中，也需构建多层次碳市场。在指标方面，建议根据行业+区域的分解方式，将我国碳排放总量指标分解为控排行业碳排放指标、地区碳排放指标、特殊行业碳排放指标和预留指标，并对地区碳排放指标进一步细分。为确保区域、行业和企业的发展空间，引入碳减排指标，包括产能退出产生的碳减排指标、减排项目开发产生的碳减排指标、碳普惠机制下产生的碳减排指标。

在多层次碳市场中，需要考虑碳减排指标间的互认。在减排项目开发产生的碳减排指标中，积极进行跨区域减排项目碳减排指标的开发，这样将有助于加强东西部合作，促进公正转型；通过设置碳减排指标互认标准，加强依据不同碳减排标准开发的碳减排指标互认，有助于促进碳减排指标的流通和应用。

在多层次碳市场中，各类碳排放指标和碳减排指标既有一定互通性，也有专属性。不同类型指标对应不同应用场景和范围，建立不同层级的碳市场和管控机制。如全国碳市场主要交易控排行业碳排放指标和国家碳减排指标，地方碳市场主要交易地区碳排放指标、国家和地区的碳减排指标，碳普惠市场主要交易地区的碳减排指标。

我国2020年“双碳”目标提出后，国家明确提出由能耗“双控”向碳排放总量和碳排放强度“双控”转变。“十二五”（2011-2015年）时期，我国提出了“碳排放强度目标”。因此，在过去的“十二五”和“十三五”期间，我国主要以“碳排放强度”考核为主。随着国家主席习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上对世界做出重要宣示，“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和[1]。”这意味，我国未来将更加重视对碳排放总量的控制。

一、多层次碳市场：欧盟的经验

1.1 欧盟的多层次碳市场

欧盟是应对气候变化的先行者，在应对气候变化方面出台了《欧洲气候变化计划》《欧洲气候变化计划Ⅱ》《欧洲绿色协议》等碳减排政策体系。在2019年的《欧洲绿色新政》中，欧盟委员会提出到2050年欧洲要在全球范围内率先实现气候中和的目标，并在2021年6月的《欧洲气候法》中进一步提升了2030和2050年气候目标法律约束性。

针对欧盟的减排目标，欧盟根据不同国别、不同行业、不同排放源等情况，分别对目标分解落实，主要采取了三种手段来帮助实现。

（1）欧盟碳排放交易体系（ETS）：针对电力、能源密集型工业（如钢铁、水泥、玻璃、石化等行业）、国际航空等排放较大的行业，建立欧盟碳排放权交易市场，设置碳排放总量，通过市场化手段减少碳排放。截至2020年底，欧盟碳市场覆盖的电力和工业设施排放量相比2005年下降了43%。

（2）《碳减排分担条例》（ESD）：尽管欧盟碳市场覆盖了欧盟40%的碳排放量，但是覆盖的行业和数量仍然不足。因此，ESD将碳市场以外的行业，如建筑、废物管理、农业、小型工业和运输等排放较分散的行业加以管理。各国可根据自身情况，如考虑减排目标、技术能力、经济水平等因素，设置适合自身的减排政策，以最终实现《碳减排分担条例》中为各国设置的减排责任。

（3）《土地利用、土地利用变化和林业条例》（LULUCF）：2018年通过的《LULUCF条例》，对林业和土地部门提出了成员国2030年温室气体净吸收目标。

1.2 对我国的借鉴意义

基于上述介绍，欧盟的减排目标分解模式采用的是区域和行业分解相结合且不重复的方式，为重点行业的碳排放总量设定目标，并将其他剩余排放量分解到区域，这样做的优势在于区域、部门、行业各主体责任清晰，便于指标设置和管理。

我国在开展碳排放总量控制时也可以参考实施。根据全国碳市场相关披露信息，第一履约期内共纳入发电行业重点排放单位2162家，年度覆盖二氧化碳排放量约45亿吨，在全国碳排放总量中的占比超过40%。若后续将石化、钢铁、化工、建材、有色金属等八大行业进一步纳入，则未来全国碳市场将是一个包含控排企业8000余家，覆盖全国碳排放超过70%的大市场。按照“中央管大事、地方管小事”的原则，中央政府主要负责管理纳入全国碳市场的大企业，管住70%以上的碳排放，提高管理效率和效果；各级地方政府负责剩余不到的30%的碳排放，充分发挥各地自主性，多样化推进减排工作。

下文将依据行业+区域的目标任务分解方式完成对国内碳排放总量控制的拆分，并据此设想构建国内多层次碳市场。

二、国内多层次碳市场构想

2.1 碳排放指标分类

通过前文所述行业+区域的分解方式，我们可以将全国的碳排放总量分解为以下几种碳排放指标类型。

（1）控排行业碳排放指标：即纳入全国碳市场行业企业所获得的碳排放指标[4]。目前全国碳市场仅纳入发电行业，因此该部分碳排放指标总量即为整个发电行业所获得的配额总量。未来随着更多控排行业的纳入，该部分碳排放指标总量将进一步扩大。需要特别注意的是，目前我国发电行业的配额是按照基准线法进行分配的，并没有设定总量上限，随着发电量的增多，碳排放指标总量也会上升，这意味着在我国碳排放达峰之后，这一方法可能需要进一步调整。具体可参考欧盟的办法，通过设置阶段性的排放总量目标，不断收紧配额发放，更大力地推进发电行业减碳。后续纳入行业也应考虑碳排放指标总量的限制。

（2）特殊行业碳排放指标：即交通行业[5]的碳排放限额。考虑到交通行业的特殊性，由于其跨区域运行的特点，碳排放量很难归于某一地区具体管理，故单独进行碳排放指标设置和考核。此外，考虑到未来潜在的CORSIA（国际航空碳抵消及减排机制）和国际海运减排要求，使得航空业和海运业面临国际碳交易的特殊环境，这也是将其单独分类的原因之一。

（3）地区碳排放指标：即各省、自治区、直辖市所能获得的碳排放限额量。国家按照一定标准给各地区分配的碳排放指标，各地区的碳排放指标不包括纳入全国碳市场控排行业和特殊行业的碳排放指标，只包含辖区内其他行业生产与居民生活产生的碳排放指标。未来随着全国碳市场纳入行业和企业的变化，各地碳排放指标总量也会随之波动。而地区碳排放指标又可以进一步细分为重点行业碳排放指标、非重点行业碳排放指标、居民生活指标和预留指标。具体如下。

重点行业碳排放指标：即地方非纳入全国碳市场的高排放企业所获得的碳排放限额。除了全国碳市场提及的八大行业，部分行业也存在能耗高、排放大的特点，如陶瓷、纺织、建筑、数据中心等，也是各地碳排放管控的主要对象。因此有必要对这些行业单独设置碳排放指标，为后续的地方碳市场奠定基础。

非重点行业碳排放指标：即非纳入全国碳市场、非地方重点行业企业所获得的碳排放限额。这类行业受限于经营规模和当地经营环境等因素影响，普遍存在排放量不大、排放分散、数据分散等特点，因此单独进行指标设置，为后续个性化的管理方式奠定基础。

居民生活指标：对于居民生活产生的碳排放所进行排放限额。

地区预留指标：该指标含义参考国家预留碳排放指标。

（4）国家预留碳排放指标：考虑到我国仍处于发展阶段，同时近年来气候变化无常，随时可能出现极端气候。因此，为了确保我国能够平稳有序实现3060目标，有必要预留一部分碳排放指标作为应急保障。其使用的场景包括：①在出现极端气候时，如极寒酷热的情况时，部分企业为保障人民生活和生产安全而导致的额外大量能源消耗产生的碳排放，可以释放一定的预留指标，以缓解相关保障企业的减排压力；②国家开展重大项目建设运行时，可以使用一定预留指标，确保国家整体碳排放水平不会增加过多；③部分控排企业或地区处于发展考虑，其新增项目或生产活动导致碳排放量增大时，可以是考虑购入使用一定的预留指标。预留指标设置的意义就在于，确保国家碳排放总量目标可以如期实现。

2.2 碳减排指标分类与互认

2.2.1 碳减排指标分类说明

基于碳排放总量控制，在保障碳排放总量的前提下，允许各市场参与主体通过减排降碳的行为，获取一定的碳减排指标（即减排量），以获得一定额外的碳排放空间，可用于抵消超额排放，或通过出售获取额外收益。碳减排指标有三种获取方式：产能退出产生的碳减排指标、减排项目开发产生的碳减排指标和碳普惠机制下产生的碳减排指标。

（1）产能退出产生的碳减排指标

参考《山东省人民政府办公厅关于印发山东省“两高”建设项目碳排放指标收储调剂管理办法（试行）的通知》（鲁政办字〔2022〕172号）[6]，碳减排指标的获取可包括产能转移、企业关停转产、淘汰落后产能、压减过剩产能、可再生能源替代等途径减少的碳排放量。

产能转移碳减排指标：即产能搬离原行政区到另一行政区所产生的碳减排指标。碳减排指标由双方政府确定碳减排指标分配比例。

企业关停碳减排指标：即企业关闭不再生产产生的碳减排指标。碳减排指标归属负责其碳排放指标发放的主管部门。

淘汰落后产能碳减排指标：即企业淘汰落后生产工艺、生产设备等产生的碳减排指标。碳减排指标归属企业。

压减过剩产能碳减排指标：即当地政府根据发展规划或相关工作要求，压减过剩产能获得的碳减排指标。碳减排指标按照一定比例分属企业和负责其碳排放指标发放的主管部门。

（2）减排项目开发产生的碳减排指标

减排项目开发是目前最重要的碳减排指标获取手段。减排项目开发产生的碳指标可简单理解为减排项目依据国家或者地方减排方法学，按照一定工作流程，经过第三方核证后签发的减排量。最常见的就是国家CCER，也包括根据地方方法学开发的减排量，如福建的FFCER。

按照减排项目开发模式分类，可分为单一区域减排项目碳减排指标和跨区域减排项目碳减排指标。

①单一区域减排项目碳减排指标：即减排项目产生的碳减排指标由项目业主和项目所在地辖区主管部门进行分享，不涉及多个地区主管部门。

②跨区域减排项目碳减排指标：即碳减排项目由两地或多地政府合作开展，减排项目产生的碳减排指标可对相关参与方政府进行分享。

受能源资源禀赋影响，我国存在较明显的能源生产和能源消费分离的情况，可概括为“东部消费，西部生产”。东部地区经济较发达，能源消费高，减排潜力有限，减排成本较高；而西部地区可再生能源电力资源较较丰富，且能源消费相比东部较少，有大量能源被输送到东部地区。长期以来，形成了“西电东送、西气东输”的能源流向格局。未来该趋势还会进一步加强，如到2025年，“西电东送”能力达到3.6亿千瓦以上[7]。

由于西部地区具备较丰富的可再生能源资源、林业碳汇资源等，因此，加大对西部地区的减排资金投入和技术输入可以获得较大的边际效益。但在我国目前碳市场运行机制下，尚无跨区域的减排项目合作机制与合作动力，因此无法有效调动减排资金和技术向西部地区聚集。但是，未来在我国碳排放总量和地区碳排放总量控制要求下，以较低的成本投资于西部的减排项目获取碳减排指标可能会成为一种优先选择。类似于清洁发展机制（CDM）和联合履行机制（JI），双方政府开展项目级合作，由其中一方主要提供资金和技术支持，减排项目所实现的经核证的减排量可全部或按照一定比例归属于资金和技术的提供方。这种跨区域的减排项目开发与合作一方面可以为东部地区提供可观的碳减排指标，另一方面为西部带来大量资金和技术，支持了西部的发展。

（3）碳普惠机制下产生的碳减排指标

尽管碳普惠机制下产生的碳减排指标也要遵从一定的减排方法学进行开发，但是不同于前者，该机制下减排项目规模很小，产生的碳减排指标具有分散、量小的特点。该机制下的碳减排指标产生也可以分为两种，一种是基于小型项目产生的碳减排指标，另一种是由居民的低碳行为产生的碳减排指标。

基于小型项目产生的碳减排指标：根据碳普惠方法开发的小型减排项目产生的碳减排指标。碳减排指标归项目开发方所有。

居民的低碳行为产生的碳减排指标：根据碳普惠方法，基于居民个人低碳行为所获得的减排量。碳减排指标归个人所有。

2.2.2 碳减排指标互认

针对减排项目开发产生的碳减排指标，按照碳减排指标开发标准分类，可进一步细分为国家碳减排指标、地方碳减排指标和独立碳减排指标。

（1）国家碳减排指标：即按照国家主管部门发布的减排方法学开发所获得的碳减排指标，即CCER。该类碳减排指标遵从国家统一减排标准，因此签发后可以在国内各碳市场主体间流通。

（2）地方碳减排指标：即按照地区主管部门发布的减排方法学开发所获得的碳减排指标，如福建FFCER。该类指标的开发具有较强的地方特色，所采用的减排方法学不一定会被其他地区政府所认可，因此在流通性上不如前者。

（3）独立碳减排指标：即按照目前国际上主流的独立减排方法学开发所获得的碳减排指标，如国际核证减排标准（VCS）、黄金标准（GS）等。该类型碳减排指标类似地方碳减排指标，需要得到国家或地区的认可，才能在认可区域具有较好的流通性。

尤其对于后两者来说，其所用标准能否得到更多碳市场参与方或主管部门的认可变得尤为重要，这既影响到碳减排指标的流通性和价值实现，也会影响跨区域减排项目的开展。在各减排方法学不相同的情况，可参考CORSIA的方式开展减排机制之间互认的工作。在CORSIA机制下，ICAO理事会设立技术咨询机构（TAB）制定认定标准，满足CORSIA的排放单位合格标准的（EUC）可以用于航空业的碳排放抵消。其认定基本标准框架如下。

在基本框架基础上，通过设置更多细则，确定最终每种减排机制所能纳入的减排项目类型、项目时间、使用期限等具体指标。最终，通过一系列设定的评判标准，对于符合相关标准考核的减排机制和方法学所产生的碳减排指标，都可以进行互认。

根据ICAO（国际民用航空组织）2023年3月的最新文件显示，目前共纳入9种减排机制。每种减排机制纳入的项目类型和减排量签发时间的要求均有所不同。

2.3 我国的多层次碳市场

基于上述各种碳排放指标和碳减排指标，对应不同应用场景和范围，我们可以分别建立不同层级的碳市场和管控机制，如全国碳市场、地方碳市场、碳普惠市场和非市场机制。考虑到碳市场参与方类型众多，因此下文描述中以主要受控排对象为主。

2.3.1 交易物为碳排放指标的交易市场

（1）全国碳市场：全国碳市场纳入管控对象为全国重点行业企业，主要交易物为控排行业碳排放指标，交易方式按照全国碳市场交易规则开展，交易对手方以同属全国碳市场控排企业为主。此外，允许国家主管部门以无偿或有偿（拍卖等）方式向市场提供一定数量的碳排放指标，用以稳定市场价格，调节减排预期等。适时考虑纳入特殊行业碳排放指标。

（2）地方碳市场：地方碳市场以纳入地方重点管控行业企业为主，交易物为地方重点控排行业的碳排放指标，交易方式按照各地碳市场交易规则开展，交易对手方以同属地方碳市场控排企业为主。同样，允许地方主管部门以无偿或有偿（拍卖等）方式向市场提供一定数量的碳排放指标。在机制和市场成熟时，考虑实现地方间碳市场的连接。如此，则允许不同碳市场的主管部门间进行地方碳排放指标的交易（类似《京都议定书》下国际排放贸易机制IET）。在条件成熟时，也允许隶属不同地方碳市场进行企业间地方碳排放指标交易。

2.3.2 交易物为碳减排指标的交易市场

（1）全国碳市场：全国碳市场可以进行国家碳减排指标交易，即CCER交易，适时考虑纳入更多类型碳减排指标；出于降低全国碳市场纳入控排企业的履约压力，允许控排企业使用一定比例的国家碳减排指标进行履约清缴抵消。

（2）地方碳市场：地方碳市场可以使用国家碳减排指标和地方碳减排指标进行交易，适时纳入独立碳减排指标；允许纳入地方碳市场的控排企业使用一定比例的国家碳减排指标或地方碳减排指标进行履约清缴抵消。另外，允许地方主管部门间进行碳减排指标的交易，在进行地方碳减排指标交易时需要以碳减排指标互认为前提。

（3）碳普惠市场：基于碳普惠机制下产生的碳减排指标可以在属地进行交易，暂不允许进行跨区域交易和使用。

2.3.3 非市场机制

针对非重点行业碳排放指标、特殊行业碳排放指标等，暂不考虑推进市场交易机制，以考核方式为主。在碳排放指标不足时，允许相关企业从主管部门以无偿或者有偿方式获取碳排放指标，或在市场上购入碳减排指标以完成碳排放总量控制要求。

参考文献

1.胡明禹, 刘文蛟, 高惠雯,等. 国际碳减排政策借鉴及我国碳减排政策趋势研判[J]. 石油石化绿色低碳, 2023, 8(1):8.

2.宣晓伟. "能耗双控"到"碳双控":挑战与对策[J]. 城市与环境研究.

3.杨姗姗, 郭豪, 杨秀, 李政. 双碳目标下建立碳排放总量控制制度的思考与展望[J]. 气候变化研究进展, 2023, 19(2): 191-202.

注：

[1]资料来源：习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上发表重要讲话，中华人民共和国中央人民政府[EB/OL]，2020/09/22[2023/04/21]，http://www.gov.cn/xinwen/2020-09/22/content_5546168.htm

[2]资料来源：中央经济工作会议举行习近平李克强作重要讲话，中华人民共和国中央人民政府[EB/OL]，2021/12/10[2023/04/21]，http://www.gov.cn/xinwen/2021-12/10/content_5659796.htm

[3]资料来源：政府工作报告——2022年3月5日在第十三届全国人民代表大会第五次会议上，中华人民共和国中央人民政府[EB/OL]，2022/03/12[2023/04/21]，http://www.gov.cn/premier/2022-03/12/content_5678750.htm

[4]说明：此处全国碳市场控排企业的碳排放指标即为企业获得的配额。

[5]说明：目前主要以交通行业的情况比较突出，如航空业，未来不排除会将其他行业纳入该类范畴。

[6]资料来源：山东省人民政府办公厅关于印发山东省“两高”建设项目碳排放指标收储调剂管理办法（试行）的通知，山东省人民政府[EB/OL]，2023/01/03[2023/04/21]，http://www.shandong.gov.cn/art/2023/1/3/art_267492_42741.html

[7]资料来源：国家能源局：推动区域能源协调发展，力争2025“西电东送”超3.6亿千瓦，光明网[EB/OL]，2022/03/23[2023/04/21]，https://tech.gmw.cn/ny/2022-03/23/content_35607099.htm