英国应对气候变化工作经验借鉴

历史上英国社会经济发展对煤炭的依赖度较高。第一次工业革命期间，英国完成从传统动力到蒸汽动力的转化，带来煤炭等化石能源的大量使用。第二次工业革命期间，电气取代蒸汽应用于英国各生产领域，但电气作为二次能源，其生产基本依赖于化石能源和传统动力，煤炭在电力生产中依占据主导地位。尽管英国的煤炭资源在欧洲居于前列，但长期的工业发展也使其煤炭资源趋于枯竭。为了保障能源使用，英国逐渐开始通过开发利用新型能源，减少对化石能源的依赖性。同时煤炭的大量使用使英国面临严重的空气污染问题。1952年英国伦敦爆发毒雾事件，空气中污染物数量是正常年份的10倍以上，浓度达到每立方米4.46毫克，伦敦的室外能见度几乎为零。毒雾事件在英国引发巨大震动，也使英国政府开始全面治理空气污染问题。

英国作为一个岛国，四面环海，其地理位置决定了它容易受全球变暖的负面影响，也正因如此，英国政府重视气候变化问题。同时，国际气候协议的签订也为英国带来减排压力。1997年《京都议定书》通过，欧盟作为一个国家集团，在《京都议定书》下承担的减排目标是到第一承诺期（2008-2012年）在1990年基础上减排8%。欧盟又将这一减排目标在内部进行了二次分解，英国承担的减排义务为12.5%。因此英国不论是从本国利益还是完成协议规定的减排目标考虑，都十分重视气候变化问题。

英国政府通过推行碳市场、施行碳税等一系列措施，抑制传统高污染高排放行业，刺激清洁能源等行业发展，有效减少温室气体排放。英国的煤炭消费也受到了抑制，煤电发电占比逐渐下降，天然气和可再生能源的占比上升。2019年可再生能源发电比例超过英国发电量的三分之一（36.9%），煤炭发电量仅占2.1%。在各种减排措施的共同作用下，英国自1990年以来温室气体排放量呈总体下降趋势， 2018年英国温室气体排放量为5.63亿吨二氧化碳当量，是1990年温室气体排放量的67.6%。

图1. 英国电力结构（1998-2018年）

图2. 英国1990-2018年温室气体排放量

（一）建立碳市场

英国政府2002年自发建立英国碳排放交易体系（UK ETS），这是世界上最早的碳排放交易市场，也为后来欧盟碳排放交易市场的构建提供了经验。英国碳排放交易的潜在参与者主要有两类，分别是“直接参与者”和“协议参与者”。直接参与者是2002年3月份参与政府拍卖的32家公司。这些公司须于2002-2006年分阶段达成承诺的温室气体减排量，以换取53.37英镑/吨二氧化碳当量的补贴。直接参与者可以购买市场上流通的配额来兑现减排承诺，如果减排超过了承诺的目标，也可以在市场中出售剩余配额。

协议参与者是气候变化协议（CCAs）涵盖的6000家公司，气候变化协议是英国工业界和环境署为减少能源使用和二氧化碳排放而达成的自愿协议。签署协议的公司可以在气候变化税（CCL）上获得折扣。签订CCA的公司可自愿参与碳排放交易，如果实际排放量大于协议规定的排放量，企业可以在碳排放交易系统中购买配额来替代其部分或全部减排义务；如果超额完成减排目标，则可以存储或出售配额。  

UK ETS于2005年并入欧盟碳排放交易体系，实现过渡之后，UK ETS于2006年底结束。英国宣布脱欧后，英国政府也正在考虑重新建立自己的碳市场。英国政府于2019年5月开始协商英国脱欧后的碳定价制度。目前首选方案是建立与欧盟的排放交易体系挂钩的国家层面温室气体排放交易体系，其他选择包括建立独立的国内碳排放交易体系、征收碳排放税或依然参与欧盟碳排放交易体系（2021-2030）的第四阶段。

（二）实行碳税政策

1. 气候变化税

英国于2001年起开始征收气候变化税（Climate Change Levy, CCL）。气候变化税是一种针对工业、商业、农业、地方行政和一些其他服务的能源供应征收的环境税，是一种广义上的碳税。该税旨在通过提高能源的有效价格，鼓励提高能源效率和降低能源使用，帮助英国履行其在《京都议定书》下的承诺，减少温室气体排放。政府每年为不同的能源规定不同的税率，同时也为能源密集型行业设置了优惠税率。签订了气候变化协议（CCA）的能源密集型企业，有资格获得电力税率最高减免90%，天然气、液化石油气、煤炭和其他固体燃料税率最高减免65%。

2. 地板碳价

英国在2013年启动了“地板碳价”。地板碳价是气候变化税中一个独立的组成部分，在发电企业的能源投入环节向其能源使用征收税款，而这些能源属于气候变化税的免征范围，此举是为了完善对电力企业的二氧化碳等温室气体排放的调控。地板碳价由两部分组成，一部分是欧盟碳市场下的配额价格，另一部分是设定的地板碳价减去配额价格后的差额，称为碳支撑价格（Carbon Support Price）。在该政策下，如果欧盟碳市场的碳价低于英国地板碳价，则电力公司须按差额另外缴纳碳支撑价格。通常英国地板碳价都高于欧盟碳市场的价格，以推动英国在低碳发电方面进行足够的投资。但过高的碳价也会损害能源密集型产业的竞争力，所以为了将英国地板碳价与欧盟碳排放交易体系价格之间的差异降至最低，2016-2021年，英国的地板碳价冻结为18英镑/吨。高额的碳价使得以煤炭为燃料的火电失去竞争力，而碳排放量相对较低的天然气发电、可再生能源发电爆发出市场潜力。在地板碳价的影响下，英国的煤电厂效益逐渐降低，许多煤电厂停止运营。截至2018年底，英国只有6个还在运作的煤电厂。

从图3可以看出，2013年地板碳价的施行使得煤炭发电量骤减，从2013年的123.58TWh，下降到2018年的15.97TWh。与此同时天然气、风能、太阳能和生物质能的发电量都有所上升，其中天然气取代煤炭，占据发电量的主导地位。

图3. 英国2012-2018年四种来源电力供给量

（三）全方位政策法规支持

图4. 英国应对气候变化相关政策法规

英国在应对气候变化进程中发布多项政策和法规，对整体能源战略、可再生能源长期战略以及能源转型等方面做出规定。上世纪九十年代英国开始电力市场化改革，1989年颁布《1989年电力法》，对电力产业重整，将电力公司逐步私有化并上市，同时通过组建电力供应局和消费者委员会保护市场竞争和消费者的利益，事后证明，这不仅使英国电力供应更加高效，而且直接促动了其他能源产业的市场化进程。随后《1995年天然气法》等多部能源法律也加入到市场化的行列中。为了实现消费者与企业之间的利益平衡，英国 2000 年出台《2000年公用事业法》，将电力和天然气产业纳入社会和环境目标。

2003年2月，英国政府颁布《能源白皮书：创造低碳经济》，首次提出“将实现低碳经济作为能源战略的首要目标”，要求2050年碳排放量应削减为2003年的40%。2007年英国发布《应对能源挑战：能源白皮书》将欧盟与英国的节能工作目标进行了统一，并将可再生能源发展纳入长期发展战略，确定在2020年国家能源结构占比中实现石油和天然气占40%、煤炭占20%、可再生能源占35%、核能占5%。

2008年英国成立能源和气候变化部颁布了《气候变化法案》，明确温室气体减排目标，要求以1990年的碳排放为基准，2020年减少排放20%，2050年减少排放80%。并且设置强制性碳预算，即碳排放限额。碳预算体系要求以5年作为一个减排周期，每个周期要做3个预算，以设定英国到2050年时的减排路线，为英国的低碳经济转型设计一个清楚、可靠且长期的框架。

2009年，英国发布《低碳转型计划》，明确了完成2008-2022年碳预算减排周期目标的建议和政策。《低碳转型计划》同时还宣布，英国将率先建立一个政府部门的碳预算系统。政府将根据碳预算的减排目标确定相应的财政预算。在此背景下，英国成立了气候变化委员会，该委员会是英国根据《气候变化法案》创建的独立专家机构，其职能是就碳预算水平和降低成本提高效率等问题，向政府提供决策依据。

英国随后陆续颁布《2014年气候变化协议(合格设施)(修订)条例》、《2016年气候变化协议(管理)(修订及相关规定)条例》、《减少碳排放条例草案》、《2018年气候变化(中期排放目标)(威尔士)条例》和《2019年气候变化(减排目标)(苏格兰)法案》等对其进行补充和完善，其中2017年颁布的《减少碳排放条例草案》把2050年的减排目标从1990年排放量的80%增加到100%。2019年，英国对《气候变化法案》进行了新一轮修订，确立了到2050年实现温室气体净零排放的目标。

2019年英国颁布《环境法案》，要求政府确保环境保护为所有决策的核心目标、对处理当地家庭垃圾焚烧等空气污染源做出规定、对塑料及塑料包装的产品生产商增收费用，减少一次性塑料制品的生产和使用、要求英国各自来水公司共同制定满足该国当前和未来对水资源需求的计划。

同时，英国还通过一系列“低碳经济”议案，引导公众进行低碳生活。2009年出台的《消费者排放（气候变化）议案》，要求政府负责为消费者制定低碳消费相关减排指标，定期公布消费者排放数据，对消费者行为进行控制和引导，养成低碳生活模式。《2010年废物回收与处置设施（公共咨询）议案》规定政府部门要建立相关制度，提高回收处置效率，加大废物回收处置力度。《2010年可再生能源（地方计划）议案》要求地方政府部门制定并公布本地区可再生能源计划，扩大和强化社会监督力度，改变能源消费结构和推进低碳化转型，通过提高能源利用效率等实现经济低碳发展。2013年出台的《能源效率（多用途住宅）法案》和2014年出台的《多用途住宅（能源性能证书和最低能源效率标准）法案》都旨在帮助多户型住宅的居民提高能源效率。2020年颁布的《清洁空气（人权）法案》要求设立清洁空气委员会，负责向污染环境的企业或个人提起诉讼，监督国务卿、相关国家主管部门在清洁空气法规下履行其职责。

（四）积极为节能减排工作筹集资金

1. 碳基金

英国政府于2001年投资成立碳基金，并依照企业模式进行运作。碳基金的成立旨在帮助工商业和公共部门减少二氧化碳排放，为低碳技术提供资金。碳基金的主要资金来源是英国的气候变化税，资金用途主要有三个领域：促进研究与开发、投资孵化和加速技术商业化。在低碳技术的选择上，碳基金注重技术评估的科学性，以降低市场风险，主要筛选标准是技术的碳减排潜力和技术成熟度，并注重成本效益。在企业的选择上，碳基金主要关注年能源成本在300-400万英镑以上的大企业，因为其排放多、能源消耗高，减排空间较大。

2. 碳信托公司

英国政府于2001年担保成立英国碳信托公司，其使命是“通过与企业和公共部门合作，减少碳排放，开发商业化的低碳技术，加速向低碳经济转型”。主要有以下职能：为企业、政府和公共部门提供碳减排计划、战略以及低碳转型等方面的建议；提供碳足迹认证等独立认证服务；设计政策、商业模式和大型项目，以帮助企业和政府实现碳减排目标；对减排低碳技术提供资金进行投资，包括为政府资助的机构提供对低碳技术领域早期阶段的风险投资资金，和为中小企业购买节能设备提供无息贷款等。

3. 绿色投资银行

英国于2012年成立绿色投资银行（GIB），这是世界上首家为低碳项目融资的公共资助银行，旨在动员私人资金进入绿色能源领域。从2012年到2017年，GIB为英国的绿色基础设施项目提供了超过120亿英镑的融资。2017年，澳大利亚麦格理集团有限公司（Macquarie Group Limited）从英国政府手中收购了GIB，作为绿色投资集团（GIG）的一部分。

（一）开发碳金融产品，促进减排技术投融资

英国通过设立碳基金、成立碳信托公司等手段为节能减排项目提供直接融资，资金来源为政府财政预算或气候变化税。中国可以借鉴此种做法，由政府出资建立碳金融公司，并由这些公司开发相应的碳金融产品，对低碳项目进行融资。一方面，政府出资可以保证低碳项目有足够资金度过风险较大的早期开发阶段；另一方面，公司化的商业运营模式可以保证政府资金的合理配置，调动社会各方面的力量参与企业决策，帮助政府资金得到最优化的利用，同时带动社会资本对低碳技术的投资。

（二）完善应对气候变化政策法律体系，形成长期减排规划

英国的应对气候变化工作有较好的法律和政策支撑，《能源白皮书》、《气候变化法案》等政府文件和法律法规制定了低碳经济的长期二氧化碳减排目标，《消费者排放（气候变化）议案》等法案引导民众践行低碳行为，从政府到个人层面推动应对气候变化工作的开展。

目前我国尚不存在针对二氧化碳减排的专门法律，但我国在能源节约、可再生资源、循环经济以及矿产资源、煤炭、电力方面制定了多部法律，如《可再生能源法》、《环境保护法》和《大气污染防治法》等。这些法律的内容较零散，不同法律重叠与交叉的现象时有发生，效率较低。因而确定各阶段、各行业二氧化碳减排的具体目标很有必要。政府可制定二氧化碳减排的长期整体规划，通过政策引导和法律约束，推动可再生能源的大规模应用；同时制定低碳法律政策时应注重层次化，构建涵盖政府、企业和公众的政策体系，详细规定政府、企业和公众的义务和能为减排做贡献的经济活动。发挥政府宏观调控手段，引导全社会参与低碳发展。

（三）发展完善碳交易市场，探索多种制度结合可能性

碳市场作为一种有效的节能减排工具，在全球范围内得到应用。而碳税政策也在全球不同司法管辖区内实施。英国的碳交易市场和碳税制度并存，两者相互补充，共同服务于应对气候变化整体工作。

中国也已启动碳交易市场。2013年以来，试点碳市场相继启动交易，2017年全国碳排放权交易市场宣布启动。目前碳市场在我国的发展仍处于起步阶段，相关的政策法规正在不断完善中，存在市场流动性不足、企业参与积极性低等问题。因此政府部门应该继续完善碳市场制度建设，并探索结合碳税等其他减排工具的可行性，利用各种工具的优势共同推进应对气候变化工作。

作者：

洪睿晨 中央财经大学绿色金融国际研究院研究员

李卓苒 中央财经大学绿色金融国际研究院科研助理

研究指导：

崔   莹 中央财经大学绿色金融国际研究院气候金融研究中心主任